Einführung in die Klimafinanzierung

Der Begriff „Klimafinanzierung“ bezeichnet im engeren Sinne die finanzielle Unterstützung der Industrieländer für die Entwicklungsländer bei der Reduzierung von Treibhausgasemissionen, für den Schutz tropischer Wälder (wegen ihrer wichtigen Rolle als natürliche Kohlenstoffspeicher) und bei der Anpassung an die klimatischen Veränderungen infolge der globalen Erwärmung. Die Klimafinanzierung leitet sich aus der UN-Klimarahmenkonvention (UNFCCC) von 1992 ab, in der sich die Industrieländer dazu verpflichtet haben, die Entwicklungsländer mit neuen und zusätzlichen finanziellen Mittel im Kampf gegen den Klimawandel zu unterstützen. Diese finanzielle Unterstützung ist auch Teil einer gerechten Lastenverteilung im globalen Klimaschutz und begründet sich damit aus der unterschiedlichen Verantwortung für das Verursachen des Klimawandels und der (wirtschaftlichen) Leistungsfähigkeit der Länder, zu seiner größtmöglichen Begrenzung beizutragen. Weil zudem der Klimawandel zusätzliche Belastungen mit sich bringt, fordern viele Entwicklungsländer daher, dass die Klimafinanzierung zusätzlich zur Entwicklungsfinanzierung zu leisten sei – finden damit aber wenig Gehör bei den reichen Ländern, die die Klimafinanzierung als Teil ihrer Entwicklungshilfe ansehen und soweit als möglich auf die jahrzehntealte Zusage anrechnen, ihre Ausgaben für die Entwicklungszusammenarbeit auf 0,7 Prozent ihrer Wirtschaftsleistung anzuheben.

Im weiteren Sinne umfasst der Begriff häufig ganz generell sämtliche öffentliche und private Finanzflüsse, die der Minderung oder Vermeidung von Treibhausgasen, dem Umbau der Energiesysteme, der klimafreundlichen Entwicklung, der Anpassung an die klimatischen Veränderungen und neuerdings auch der Bewältigung unvermeidlicher Schäden und Verluste infolge des Klimawandels dienen, d.h. neben der finanziellen Unterstützung für die Entwicklungsländer auch den Einsatz öffentlicher Mittel im eigenen Land sowie private (oder öffentlich-private) Investitionen.

Das 100-Milliarden-Versprechen der Industrieländer

Erst 2009 wurde die allgemeine Verpflichtung der UNFCCC weiter konkretisiert. Auf dem ansonsten weitgehend gescheiterten UN-Klimagipfel in Kopenhagen versprachen die Industrieländer, im Zeitraum von 2010 bis 2012 insgesamt 30 Mrd. US-Dollar als Fast-Start-Finanzierung (FSF) an neuen und zusätzlichen Mitteln zur Verfügung zu stellen. Bundeskanzlerin Angela Merkel sagte als deutschen Beitrag zu dieser Summe insgesamt 1,26 Mrd. Euro zu.

Ebenfalls in Kopenhagen versprachen die Industrieländer, die Klimafinanzierung bis 2020 auf 100 Mrd. US-Dollar pro Jahr anzuheben und dafür Mittel aus öffentlichen, privaten und alternativen Quellen zu mobilisieren. Die Frage, wie dieses Versprechen erfüllt werden sollte, wurde damals nicht beantwortet und war jahrelang Streitpunkt bei den UN-Verhandlungen um ein neues Klimaschutzabkommen.

Vor diesem Hintergrund legten die Industrieländer 2015 einen Zustandsbericht zum 100-Milliarden-Versprechen vor, nachdem die öffentlichen Mittel bereits ein jährliches Niveau von knapp 41 Mrd. erreicht hatten (Jahresmittel 2013/3014). 2016 ergänzten die Industrieländer den Zustandsbericht durch einen Fahrplan, wie sie ihr Versprechen bis 2020 erfüllen wollen – und gaben damit einer langjährigen Forderung der Entwicklungsländer nach. Nach diesem Fahrplan soll das jährliche Niveau öffentlicher Mittel bis 2020 um 26 Mrd. US-Dollar anwachsen. Die Lücke zur 100-Milliarden-Zielmarke soll durch mobilisierte private Investitionen geschlossen werden. Kritik gab es sowohl für den Zustandsbericht als auch für den Fahrplan hinsichtlich der Methodik, mit der die Industrieländer die zur Verfügung gestellten bzw. mobilisierten Mittel großzügig anrechnen und ihre Zahlen schönen (mehr dazu hier).

Klimafinanzierung unter dem Pariser Abkommen

Auch unter dem Pariser Klimaschutzabkommen bleibt die Klimafinanzierung einer der Schlüssel zur Erreichung der Ziele der internationalen Staatengemeinschaft, die globale Erwärmung auf deutlich unter zwei Grad Celsius zu begrenzen und insbesondere die ärmsten und vom Klimawandel am stärksten bedrohten Länder bei der Anpassung an den Klimawandel zu helfen. Artikel 2 des Abkommens verpflichtet alle Staaten dazu, weltweit die Finanzströme in Einklang zu bringen mit einer klimafreundlichen und klimawandelresistenten Entwicklung.

Die schon in der UN-Klimarahmenkonvention verankerte völkerrechtliche Verpflichtung der reichen Staaten, die armen Länder finanziell zu unterstützen, wird fortgeschrieben. Neu ist, dass auch alle übrigen Länder eingeladen sind, freiwillig zur Unterstützung ärmerer Länder beizutragen. In Paris wurde außerdem beschlossen, das 2020 (hoffentlich) erreichte Niveau von jährlich 100 Milliarden US-Dollar bis 2025 zu halten und für die Zeit danach ein neues Finanzierungsziel festzulegen. Das bedeutet natürlich auch, dass die Klimafinanzierung auch weiter eines der wichtigsten Themen auf den alljährlichen UN-Weltklimakonferenzen bleiben wird.

Ergänzt wurden die Verhandlungsergebnisse durch eine Reihe von Ankündigungen und Zusagen der Geberländer hinsichtlich künftiger Mittel der Klimafinanzierung, aber auch der Entwicklungsbanken

Instrumente der Klimafinanzierung

Zur Umsetzung der Klimafinanzierung im Sinne der völkerrechtlichen Verpflichtung der reichen Länder bedienen sich die reichen Länder im Wesentlichen der traditionellen Kanäle und Instrumente der Entwicklungszusammenarbeit.

Der größte Anteil der Klimafinanzierung (etwas unter 23 Mrd. US-Dollar pro Jahr im Jahresmittel 2013/2014) wird dabei in der bilateralen Zusammenarbeit in Form von Zuschüssen oder Darlehen bereitgestellt – oft vermengt mit (oder Teil von) klassischen Projekten und Programmen der Entwicklungszusammenarbeit, in Deutschland vor allem durch die GIZ und die KfW. In der bilateralen Klimafinanzierung werden vor allem Zuschüsse und Darlehen eingesetzt.

Kanäle und Instrumente der Klimafinanzierung aus Deutschland

Kanäle der deutschen Klimafinanzierung

Quelle: Oxfam, eigene Darstellung

Außerdem stehen den Geberländern eine Reihe von multilateralen (Klima-)Fonds zur Verfügung, darunter insbesondere der Green Climate Fund, der Adaptation Fund, aber auch zahlreiche weitere Spezialfonds. Auch die multilateralen Entwicklungsbanken, zu deren Budgets die Geberländer regelmäßig Beitragszahlungen leisten, finanzieren mittlerweile in großem Umfang Klima-Projekte über eine ganze Reihe von Finanzierungsinstrumenten. Über multilaterale Kanäle wurden im Jahresmittel 2013/2014 knapp 18 Mrd. US-Dollar pro Jahr bereitgestellt.

Einen nicht unerheblichen Teil des 100-Milliarden-Versprechens möchten die Industrieländer über „mobilisierte“ private Investitionen erfüllen. Gegenwärtig (Jahresmittel 2013/2014) kommen auf diese Weise knapp 15 Mrd. US-Dollar pro Jahr zusammen. Dabei handelt es sich vor allem um Instrumente, bei denen etwa die KfW oder andere öffentliche Akteure durch Ko-Finanzierungen Anreize für private Investitionen schaffen. Zwar lassen sich private Investitionen wohl kaum als Beitrag zur Erfüllung der völkerrechtlichen Unterstützungsverpflichtung der reichen Länder deklarieren. Für das 100-Milliarden-Versprechen aber beanspruchen die reichen Länder die Anrechnung mobilisierter privater Mittel – entsprechend vage hatten sie 2009 ihr Versprechen formuliert, um ihre angespannten öffentlichen Haushalte zu entlasten.

Klimafinanzierung aus Deutschland

Deutschland unterstützt Entwicklungsländer in allen drei Bereichen Emissionsminderung, Waldschutz/REDD+ und Anpassung an den Klimawandel. Die Mittel dafür werden zum größten Teil über die bilaterale Entwicklungszusammenarbeit des Entwicklungsministeriums (BMZ) bereitgestellt – und zum Teil über eigens eingerichtete bilaterale Instrumente und Initiativen wie etwa die Initiative Klima- und Umweltschutz ausgegeben. Einen kleineren (aber wichtigen) Anteil der Klimafinanzierung nimmt die Internationale Klimaschutz-Initiative des Umweltministeriums (BMUB) ein. Außerdem zahlt Deutschland regelmäßig in multilaterale Klima-Fonds ein, darunter den Green Climate Fund, den Least Developed Countries Fund oder den Adaptation Fund, und trägt auch zu den Budgets der multilateralen Entwicklungsbanken ein, die wiederum Klima-Projekte finanzieren.

Bilaterale Klimafinanzierung 2013-2017 (OECD-Zählweise)

Bilaterale Klimafinanzierung 2013-2017 (OECD-Zählweise)

Dargestellt sind die Haushaltsmittel für bilaterale Maßnahmen des Entwicklungsministeriums (BMZ), des Umweltministeriums (BMUB) und über den Energie- und Klimafonds (EKF). In dieser Abbildung werden die bereitgestellten Mittel vollständig dem OECD-Standard gemäß anhand der Zusagen gezählt – die Bundesregierung nutzt aber eine andere Zählweise, die die Klimafinanzierung in günstigerem Licht erscheinen lässt (vgl. folgende Abbildung). Quelle: Oxfam nach Daten der Bundesregierung

Bilaterale Klimafinanzierung 2013-2017 (Zählweise der Bundesregierung)

Bilaterale Klimafinanzierung 2013-2017 (Zählweise der Bundesregierung)

Diese Abbildung stellt die Zählweise der Bundesregierung dar, bei der die 2011-2013 erfolgten Zusagen über den EKF anhand der Ausfinanzierung in den späteren Jahren gezählt werden. Die schraffierte Fläche der oberen Abbildung (EKF-Zusagen, nur 2013 sichtbar) „verschiebt“ sich damit in die späteren Jahre auf der unteren Abbildung (EKF-Ausfinanzierung). Mit dieser unüblichen Zählweise wird erreicht, dass das Wachstum der Klimafinanzierung ausgeprägter erscheint bzw. Kürzungen 2014 ggü. 2013 unsichtbar werden. Quelle: Oxfam nach Daten der Bundesregierung

Multilaterale Klimafinanzierung 2013-2017

Multilaterale Klimafinanzierung 2013-2017

Die Abbildung zeigt die Haushaltsmittel für Einzahlungen in multilaterale Klimafonds und die Klimafinanzierung der multilateralen Entwicklungsbanken, die man Deutschland anhand seiner Beiträge an die Budgets der Entwicklungsbanken zurechnen kann. Anders als bei den bilateralen Maßnahmen werden hier üblicherweise die jeweiligen Einzahlungen in einem Jahr gezählt (d.h. nicht die alle paar Jahre gemachten Zusagen). Quelle: Oxfam nach Daten der Bundesregierung

Deutschland ist nach wie vor einer der großen Geber, und die Mittel aus Deutschland sind in den vergangenen Jahren angestiegen (auch wenn bei der offiziellen Zählweise der Bundesregierung kreativ gerechnet wird, siehe dazu hier, Abbildung 2). Die Bundesregierung hat immer wieder bekräftigt, Deutschland werde seinen fairen Beitrag zur internationalen Klimafinanzierung leisten. Zwar gibt es keinen international vereinbarten Verteilungsschlüssel zur Erfüllung des 100-Milliarden-Versprechens, inoffiziell aber betrachtet die Bundesregierung etwa zehn Prozent des 100-Milliarden-Versprechens als fairen deutschen Beitrag. 2015 hatte Bundeskanzlerin Angela Merkel zugesagt, die öffentliche Klimafinanzierung aus Deutschland werde sich bis 2020 verdoppeln (gegenüber den Planzahlen des Jahres 2014), und damit andere Geber unter Druck gesetzt (auch wenn auch bei der „Verdoppelung“ getrickst werden soll).

Klimafinanzierung aus Deutschland bis 2020 (schematisch)

Klimafinanzierung aus Deutschland bis 2020 (schematisch)

Schematische Darstellung des geplanten Aufwuchses auf Basis der Merkel-Zusage, die Mittel der Klimafinanzierung aus Deutschland und insbesondere die über den Bundeshaushalt bereitgestellten Mittel bis 2020 (ggü. 2014) zu verdoppeln. Quelle: Oxfam, eigene Darstellung

In jedem Fall werden die bereitgestellten Mittel aus Deutschland weiter ansteigen müssen. Wie auch die übrigen Industrieländer beabsichtigt auch die Bundesregierung, den deutschen Beitrag nicht allein aus öffentlichen Mitteln zu bestreiten, sondern auch private Investitionen anzurechnen. Diese Pläne sind äußerst problematisch. Sie bedeuten weniger öffentliche Mittel und damit auch weniger Möglichkeiten, zusätzlich private Investitionen zu mobilisieren, damit in letzter Konsequenz weniger Klimaschutz und außerdem weniger direkte Unterstützung für die Anpassung an den Klimawandel.

Parallel zur Klimafinanzierung finanziert Deutschland aber auch Kohlekraftwerke in Entwicklungsländern, vor allem über die Kreditanstalt für Wiederaufbau (KfW). Dies steht aber im Widerspruch zu den Bemühungen um mehr Klimaschutz und der Erreichung des 2-Grad-Ziels. Eine Abkehr von der Kohlefinanzierung ist daher dringend gefordert.

Umsetzung der Klimafinanzierung

Auch wenn in den letzten Jahren die Mittel aus Deutschland angestiegen sind und viele sinnvolle Projekte und Maßnahmen finanziert haben: Eine kohärente Klimafinanzierungsstrategie hat die Bundesregierung bisher nicht vorgelegt, ebenso wenig einen detailliertes Szenario, wie Deutschland in den kommenden Jahren die Mittel wie zugesagt steigern möchte.

Wie auch bei der Entwicklungsfinanzierung steht auch bei der Klimafinanzierung neben der Erfüllung quantitativer Zusagen die Qualität und Wirkung der eingesetzten Mittel im Vordergrund. Grundvoraussetzung hierfür ist Transparenz. Ohne Informationen darüber, was Deutschland finanziert, wer an der Umsetzung beteiligt ist und welche Wirkung erzielt wird, kann eine kritische Begleitung der Klimafinanzierung aus Deutschland (etwa durch diese Website) kaum stattfinden. Hier hat die Bundesregierung in den letzten Jahren erhebliche Fortschritte gemacht, etwa bei der Veröffentlichung von Projektinformationen über die finanzierten Projekte.

Klimafinanzierung soll die armen Länder nachhaltig darin unterstützen, auf einen klimafreundlichen Entwicklungspfad zu gelange und sich an die klimatischen Veränderungen anzupassen. Insbesondere dürfen etwa Mittel im Klimaschutz nicht dazu führen, dass langfristig Emissionspfade festgelegt werden, die zwar insgesamt niedrigere, aber immer noch zu hohe Emissionsniveaus für die kommenden Jahrzehnte festlegen. Investitionen im Energiebereich, die die fossile Energieversorgung weiter am Leben erhalten anstatt sie zügig durch Systeme auf Basis der erneuerbaren Energien zu ersetzen, sind in diesem Sinne schlicht unvernünftig und kontraproduktiv. Gleichzeitig sollten die finanzierten Maßnahmen auch zur allgemeinen, nachhaltigen Entwicklung eines Landes sowie zur Bekämpfung der Armut beitragen. Gute Klimafinanzierung orientiert sich außerdem an weiteren Aspekten darunter insbesondere ausreichende Partizipation von lokaler Bevölkerung und Zivilgesellschaft, die eine wichtige Voraussetzung für die Ausrichtung von Klimaprojekten an den Bedürfnissen der Menschen und der langfristigen Verankerung vor Ort ist. Wichtige zentrale entwicklungspolitische Kriterien guter Klimafinanzierung sind zudem Gender-Sensitivität oder die Förderung der Menschenrechte.

Klimafinanzierung muss also insgesamt in Strategien für nachhaltige Entwicklung eingebettet und mir ihnen kohärent sein. Das bedeutet, dass Klima und Entwicklung in der Identifizierung von Maßnahmen immer zusammengedacht werden müssen. Nicht richtig ist aber, dass die meisten Industrieländer (auch Deutschland) dieses an sich richtige Verständnis für die Umsetzung konkreter Maßnahmen leider auch als Rechtfertigung nutzen, in der Berichterstattung etwa zum 100-Milliarden-Versprechen der Klimafinanzierung bereitgestellte Mittel auch dann großzügig anzurechnen, wenn Klimaschutz oder Anpassung nur eines von vielen Teilzielen einer geförderten Maßnahme darstellen, und so ihre Zahlen künstlich aufblähen.

Warum diese Seite?
Diese Website soll dazu beitragen, den Beitrag der deutschen Regierung zur internationalen Klimafinanzierung transparenter zu machen und kritisch zu bewerten. Wir geben einen Überblick über zugesagte und geleistete Summen, die verwendeten Instrumente und Kanäle und zeigen auf, nach welchen Kriterien die Wirkung klimarelevanter Projekte beurteilt werden kann. mehr ...
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