Der Begriff „Klimafinanzierung“ bezeichnet im engeren Sinne die finanzielle Unterstützung für die Entwicklungsländer bei der Reduzierung von Treibhausgasemissionen und bei der Anpassung an die klimatischen Veränderungen infolge der globalen Erwärmung. Diese Unterstützung wird wesentlich von den Industrieländern geleistet und leitet sich aus der UN-Klimarahmenkonvention (UNFCCC) von 1992 ab, in der sich die Industrieländer dazu verpflichtet haben, die Entwicklungsländer mit neuen und zusätzlichen finanziellen Mitteln bei Klimaschutz und Anpassung an den Klimawandel zu unterstützen. Diese völkerrechtliche Verpflichtung wird auch im Pariser Abkommen von 2015 bestätigt. Sie lässt sich als Teil einer gerechten Lastenverteilung im globalen Klimaschutz ansehen und begründet sich damit aus dem in der UN-Rahmenkonvention verankerten zentralen Gerechtigkeitsprinzip der gemeinsamen aber unterschiedlichen Verantwortung (für das Verursachen des Klimawandels) und der jeweiligen (wirtschaftlichen bzw. finanziellen) Leistungsfähigkeit der Länder ab.
Im weiteren Sinne umfasst der Begriff häufig ganz generell sämtliche öffentliche und private Finanzflüsse, die der Minderung oder Vermeidung von Treibhausgasen, dem Umbau der Energiesysteme, der klimafreundlichen Entwicklung, der Anpassung an die klimatischen Veränderungen und neuerdings auch der Bewältigung unvermeidlicher Schäden und Verluste infolge des Klimawandels dienen, d.h. neben der finanziellen Unterstützung für die Entwicklungsländer auch den Einsatz öffentlicher Mittel im eigenen Land sowie private (oder öffentlich-private) Investitionen.
Das 100-Milliarden-Versprechen der Industrieländer
| Abb. 1: Klimafinanzierung 2020-2022 |
Erst 2022 übertraf die Klimafinanzierung der Industrieländer die eigentlich schon für 2020 versprochene Marke von mindestens 100 Milliarden US-Dollar jährlich.
Erst 2009 wurde die allgemeine Verpflichtung der UNFCCC weiter konkretisiert. Auf dem ansonsten weitgehend gescheiterten UN-Klimagipfel in Kopenhagen versprachen die Industrieländer, die Klimafinanzierung bis 2020 auf jährlich 100 Mrd. US-Dollar anzuheben und dafür Mittel aus öffentlichen, privaten und alternativen Quellen zu mobilisieren. Das Ziel blieb vage formuliert, und so bedienen sich die Industrieländer einer recht großzügige Auslegung des Versprechens, nach der nicht nur öffentliche Gelder der Entwicklungszusammenarbeit, sondern auch Darlehen, Beteiligungen und teilweise sogar Exportkreditgarantien, angeführt werden. Schließlich rechnen die Geberländer auch von ihnen mobilisierte private Investitionen auf das Ziel an.
Das eigentliche Versprechen haben die Industustrieländer nicht erfüllt. 2020 lag die Klimafinanzierung gemäß der Berichtspraxis der Industrieländer bei rund 83 Milliaden US-Dollar. Erst 2022 wurde die 100-Milliarden-Marke überschritten.
| Abb. 2: Aufschlüsselung Klimafinanzierung 2022 |
Ein Großteil der Mittel wird in Form von Krediten zur Verfügung gestellt, die die Schuldenlast der Empfängerländer weiter erhöhen können.
Kritik am 100-Milliarden-Versprechen gibt es sowohl hinsichtlich der Methodik, mit der die Industrieländer die zur Verfügung gestellten bzw. mobilisierten Mittel großzügig anrechnen (mehr dazu hier), als auch daran, dass ein Großteil der öffentlichen Mittel in Form von Krediten zur Verfügung gestellt wird, die Klimarelevanz der in den Berichten aufgeführten Maßnahmen oft nur gering ausgeprägt ist und entgegen bestehender Vereinbarungen nach wie vor der Bereich Anpassung vernachlässigt wird.
Klimafinanzierung unter dem Pariser Abkommen
Auch unter dem Pariser Klimaschutzabkommen bleibt die Klimafinanzierung einer der Schlüssel zur Erreichung der Ziele der internationalen Staatengemeinschaft, die globale Erwärmung auf unter 1,5°C zu begrenzen und einkommensschwache und vom Klimawandel bedrohte Länder beim Klimaschutz und bei der Anpassung an den Klimawandel zu helfen. Artikel 2 des Abkommens verpflichtet alle Staaten zudem dazu, weltweit die Finanzströme in Einklang zu bringen mit einer klimafreundlichen und klimawandelresistenten Entwicklung.
Die schon in der UN-Klimarahmenkonvention verankerte völkerrechtliche Verpflichtung der reichen Staaten, die armen Länder finanziell zu unterstützen, wird im Artikel 9 des Pariser Abkommens fortgeschrieben. Neu ist, dass auch alle übrigen Länder eingeladen sind, freiwillig zur Unterstützung ärmerer Länder beizutragen. In Paris wurde außerdem beschlossen, das für 2020 zugesagte Niveau von jährlich 100 Milliarden US-Dollar bis 2025 zu halten und für die Zeit danach ein neues Finanzierungsziel festzulegen.
2021 wurde das 100-Milliarden-Ziel durch das Unterziel ergänzt, die Unterstützung für die Anpassung an den Klimawandel bis 2025 zu verdoppeln (gegenüber 2019), um zur im Pariser Abkommen vereinbarten Balance zwischen Anpassung und Klimaschutz zumindest näher zu kommen.
Neues Globalziel Klimafinanzierung (NCQG)
Auf der COP29 in Baku Ende 2024 wurde das bisherige 100-Milliarden-Ziel zum „New Collective Quantified Goal“ (NCQG) ausgebaut. Bis 2035 soll die Unterstützung nun auf jährlich mindestens 300 Millairden US-Dollar anwachsen. Außerdem sind alle Akteure dazu aufgerufen, die Finanzflüsse zur Umsetzung von Klimaschutz und Anpassung in den Entwicklungsländern bis 2035 sogar auf insgesamt jährlich mindestens 1,3 Billionen US-Dollar zu steigern.
Ein Jahr später, zur COP30 in Belém, wurde noch einmal das Verdoppelungsziel für die Anpassung betätigt und gleichzeitig das Ziel formuliert, die Mittel bis 2035 zu verdreifachen, also die Mittel für Anpassung im selben Tempo zu steigern wie die Klimafinanzuierung insgesamt (von jährlich 100 Milliarden US-Dollar im Zeitraum 2020-2025 auf jährlich 300 Milliarden US-Dollar im Jahr 2035).
Kanäle und Instrumente der Klimafinanzierung
Zur Umsetzung der Klimafinanzierung bedienen sich die Industriländer im Wesentlichen der traditionellen Kanäle und Instrumente der bilateralen und multilateralen Entwicklungszusammenarbeit, etwa in Form von Zuschüssen, Krediten, Treuhandbeteiligungen und anderen Instrumenten, oft vermengt mit (oder Teil von) klassischen Projekten und Programmen der Entwicklungszusammenarbeit, in Deutschland vor allem durch die GIZ und die KfW.
Außerdem stehen eine Reihe von multilateralen (Klima-)Fonds zur Verfügung, darunter insbesondere der Green Climate Fund, der Adaptation Fund, aber auch zahlreiche weitere Spezialfonds, die unterschiedliche Maßnahmen finanzieren, 2022 mit einem Volumen von rund 3,7 Mrd. US-Dollar. Auch die multilateralen Entwicklungsbanken, zu deren Budgets die Geberländer regelmäßig Beitragszahlungen leisten, finanzieren mittlerweile in großem Umfang Klima-Projekte über eine ganze Reihe von Finanzierungsinstrumenten, 2022 kamen so 46,9 Milliarden US-Dollar – zum allergrößten Teil Kredite, davon mehrheitlich nicht-konzessionäre Kredite, zusammen.
Einen Teil des 100-Milliarden-Versprechens haben die Industrieländer über „mobilisierte“ private Investitionen erfüllt, die 2022 rund 22 Mrd. US-Dollar ausmachten. Dabei handelt es sich vor allem um Instrumente, bei denen etwa die KfW oder andere öffentliche Akteure durch Ko-Finanzierungen Anreize für private Investitionen schaffen. Zwar lassen sich private Investitionen wohl kaum als Beitrag zur Erfüllung der völkerrechtlichen Unterstützungsverpflichtung der reichen Länder deklarieren. Für das 100-Milliarden-Versprechen aber haben sich die reichen Länder die Anrechnung mobilisierter privater Mittel gestattet.
Klimafinanzierung aus Deutschland
Auch Deutschland trägt zur Klimafinanzierung bei. Die Mittel dafür fließen großenteils über die Instrumente und Kanäle der allgemeinen Entwicklungszusammenarbeit und stammen zum größten Teil aus dem Etat des Bundesministeriums für wirtschaftliche Zusammenarbeit und Entwicklung (BMZ). Einen kleineren (aber wichtigen) Anteil der Klimafinanzierung nimmt die Internationale Klimaschutzinitiative ein, die vom Bundesministerium für Umwelt, Klimaschutz, Naturschutz und nukleare Sicherheit (BMUKN) verwaltet wird. Geringe Beiträge kommen über weitere Ministerien. Außerdem zahlt Deutschland regelmäßig in multilaterale Klima-Fonds ein, darunter den Green Climate Fund, den Least Developed Countries Fund oder den Adaptation Fund, und trägt auch zu den Budgets der multilateralen Entwicklungsbanken ein, die wiederum Klima-Projekte finanzieren.
In der Kommunikation und auch in der offiziellen Berichterstattung unterscheidet die Bundesregierung zwischen Haushaltsmitteln, die direkt aus dem Bundeshaushalt bereitgestellt werden, und mobilisierten öffentlichen Mitteln, die KfW und DEG auf dem Kapitalmarkt aufnehmen, um damit z.B. Kredite bereitzustellen.
2021, im Vorfeld der UN-Klimakonferenz COP26, hatte die Bundesregierung auf dem G7-Gipfel verkündet, die Mittel bis 2025 auf jährlich mindestens sechs Milliarden Euro anzuheben. Auch hierbei handelt es sich um die Haushaltsmittel (plus Zuschussäquivalente von zinsvergünstigten Krediten). Die mobilisierten öffentlichen Mittel kommen gesondert hinzu. Für 2022 und 2024 hatte die Bundesregierung jeweils vermeldet, die 6-Milliarden-Marke erreicht zu haben. Trotzdem ist mehr als fraglich, ob das Niveau für 2025 (und 2026) gehalten werden kann. Wie sich die deutsche Klimafinanzierung bis 2035 entwickeln soll bzw. welchen Anteil Deutschland zum NCQG beitragen wird, ist bislang ungeklärt; mithin sieht der Koalitionsvertrag der derzeitigen Bundesregierung vor, dass Deutschland einen fairen Anteil an der internationalen Klimafinanzierung leisten werde. Bislang galten zehn Prozent der Bundesregierung als interne Orientierungsmarke (zu der sie sich aber nie öffentlich bekannt hat).
| Abb. 3: Deutsche Klimafinanzierung 2017-2022 |
Beziffert sind jeweils in blau die Haushaltsmittel (inkl. Zuschussäquivalente von vergünstigten Darlehen) und in schwarz die öffentlichen Mittel insgesamt (d.h. inkl. der Darlehen). Die grünen bzw. grün schraffierten Flächen zeigen diverse Posten der Haushaltsmittel an, etwa für bilaterale Zuschüsse oder Beiträge an multilaterale Klimafonds. Die orangenen Flächen geben von KfW/DEG auf dem Kapitalmarkt mobilisierte Mittel wieder, aus denen der Großteil der Darlehen im Rahmen der Entwicklungszusammenarbeit bereitgestellt wird. Spätestens 2025 sollen die Haushaltsmittel (plus Zuschussäquivalente) für die Klimafinanzierung bei jährlich mindestens sechs Milliarden Euro liegen, mobilisierte Mittel sind nicht Teil der Zusage. Dieses Niveau wurde jeweils 2022 und 2024 bereits erreicht, für 2025 stehen nun aber drastische Kürzungen an. Aus Oxfam-Sicht wäre ein fairer Beitrag Deutschlands mindestens acht Milliarden Euro an Haushaltsmitteln im Jahr 2025.
Umsetzung der Klimafinanzierung
Eine kohärente Strategie zur Unterstützung der armen Länder bei Klimaschutz und Anpassung hat die Bundesregierung bisher nicht vorgelegt, um Qualität und Wirkung sicherzustellen. Grundvoraussetzung dafür ist auch Transparenz in der Klimafinanzierung, denn ohne Informationen darüber, was Deutschland finanziert, wer an der Umsetzung beteiligt ist und welche Wirkungen erzielt werden, kann eine kritische Begleitung kaum stattfinden.
Klimafinanzierung soll die armen Länder nachhaltig darin unterstützen, auf einen Entwicklungspfad im Einklang mit dem Pariser Abkommen zu gelangen und sich an die klimatischen Veränderungen anzupassen. Insbesondere dürfen etwa Mittel im Klimaschutz nicht dazu führen, dass langfristig Emissionspfade festgelegt werden, die zwar insgesamt niedrigere, aber immer noch zu hohe Emissionsniveaus für die kommenden Jahrzehnte festlegen. Investitionen, die etwa eine Energieversorgung auf Basis fossiler Energien direkt oder indirekt unterstützen, anstatt sie zügig durch Systeme auf Basis der erneuerbaren Energien zu ersetzen, stehen im krassen Widerspruch zum Pariser Abkommen. Gleichzeitig sollten die finanzierten Maßnahmen auch zur allgemeinen, nachhaltigen Entwicklung eines Landes sowie zur Bekämpfung der Armut beitragen, die Klimafinanzierung also in Strategien für nachhaltige Entwicklung eingebettet und mir ihnen kohärent sein. Gute Klimafinanzierung orientiert sich außerdem an weiteren Aspekten wie Gender-Sensitivität, die Förderung der Menschenrechte und insbesondere ausreichende Partizipation von lokaler Bevölkerung und Zivilgesellschaft, die eine wichtige Voraussetzung für die Ausrichtung von Klimaprojekten an den Bedürfnissen der Menschen und der langfristigen Verankerung vor Ort ist.
