Einführung in die Klimafinanzierung

Der Begriff „Klimafinanzierung“ bezeichnet im engeren Sinne die finanzielle Unterstützung der Industrieländer für die Entwicklungsländer bei der Reduzierung von Treibhausgasemissionen und bei der Anpassung an die klimatischen Veränderungen infolge der globalen Erwärmung. Die Klimafinanzierung leitet sich aus der UN-Klimarahmenkonvention (UNFCCC) von 1992 ab, in der sich die Industrieländer dazu verpflichtet haben, die Entwicklungsländer mit neuen und zusätzlichen finanziellen Mittel im Kampf gegen den Klimawandel zu unterstützen. Diese völkerrechtliche Verpflichtung wird auch im Pariser Abkommen von 2015 bestätigt. Sie lässt sich als Teil einer gerechten Lastenverteilung im globalen Klimaschutz ansehen und begründet sich damit aus der unterschiedlichen Verantwortung für das Verursachen des Klimawandels und der (wirtschaftlichen) Leistungsfähigkeit der Länder, zu seiner größtmöglichen Begrenzung und an die Anpassung an die unvermeidlichen Folgen beizutragen.

Im weiteren Sinne umfasst der Begriff häufig ganz generell sämtliche öffentliche und private Finanzflüsse, die der Minderung oder Vermeidung von Treibhausgasen, dem Umbau der Energiesysteme, der klimafreundlichen Entwicklung, der Anpassung an die klimatischen Veränderungen und neuerdings auch der Bewältigung unvermeidlicher Schäden und Verluste infolge des Klimawandels dienen, d.h. neben der finanziellen Unterstützung für die Entwicklungsländer auch den Einsatz öffentlicher Mittel im eigenen Land sowie private (oder öffentlich-private) Investitionen.

Das 100-Milliarden-Versprechen der Industrieländer

Erst 2009 wurde die allgemeine Verpflichtung der UNFCCC weiter konkretisiert. Auf dem ansonsten weitgehend gescheiterten UN-Klimagipfel in Kopenhagen versprachen die Industrieländer, im Zeitraum von 2010 bis 2012 insgesamt 30 Mrd. US-Dollar als Fast-Start-Finanzierung (FSF) an neuen und zusätzlichen Mitteln zur Verfügung zu stellen. Bundeskanzlerin Angela Merkel sagte als deutschen Beitrag zu dieser Summe insgesamt 1,26 Mrd. Euro zu.

Ebenfalls in Kopenhagen versprachen die Industrieländer, die Klimafinanzierung bis 2020 auf 100 Mrd. US-Dollar pro Jahr anzuheben und dafür Mittel aus öffentlichen, privaten und alternativen Quellen zu mobilisieren. Die Frage, wie dieses Versprechen erfüllt werden sollte, wurde damals nicht beantwortet und war jahrelang Streitpunkt bei den UN-Verhandlungen um ein neues Klimaschutzabkommen.

Die Geberländer verwenden eine recht großzügige Auslegung des Versprechens, nach dem nicht nur öffentliche Gelder der Entwicklungszusammenarbeit, sondern auch öffentliche Darlehen, Beteiligungen und teilweise sogar Exportkreditgarantien, angeführt werden. Schließlich rechnen die Geberländer auch von ihnen mobilisierte private Investitionen auf das Ziel an.

2016 legten die Industrieländer einen Fahrplan vor, wie sie ihr Versprechen bis 2020 erfüllen wollen – und gaben damit einer langjährigen Forderung der Entwicklungsländer nach. Derzeit geben die Geberländer das Niveau der öffentlichen Mittel mit knapp 53 Mrd. US-Dollar pro Jahr an (Jahresmittel 2016/2017). Eine eventuelle Lücke zur 100-Milliarden-Zielmarke soll bis 2020 durch mobilisierte private Investitionen geschlossen werden.

Kritik am Stand zum 100-Milliarden-Versprechen gibt es sowohl hinsichtlich der Methodik, mit der die Industrieländer die zur Verfügung gestellten bzw. mobilisierten Mittel großzügig anrechnen und ihre Zahlen schönen (mehr dazu hier), als auch an der Tatsache, dass nur ein relativ geringer Anteil der Gelder für die Anpassung an den Klimawandel zur Verfügung stand.

Klimafinanzierung unter dem Pariser Abkommen

Auch unter dem Pariser Klimaschutzabkommen bleibt die Klimafinanzierung einer der Schlüssel zur Erreichung der Ziele der internationalen Staatengemeinschaft, die globale Erwärmung auf unter 1,5°C zu begrenzen und insbesondere die ärmsten und vom Klimawandel am stärksten bedrohten Länder bei der Anpassung an den Klimawandel zu helfen. Artikel 2 des Abkommens verpflichtet alle Staaten zudem dazu, weltweit die Finanzströme in Einklang zu bringen mit einer klimafreundlichen und klimawandelresistenten Entwicklung.

Die schon in der UN-Klimarahmenkonvention verankerte völkerrechtliche Verpflichtung der reichen Staaten, die armen Länder finanziell zu unterstützen, wird fortgeschrieben. Neu ist, dass auch alle übrigen Länder eingeladen sind, freiwillig zur Unterstützung ärmerer Länder beizutragen. In Paris wurde außerdem beschlossen, das 2020 (hoffentlich) erreichte Niveau von jährlich 100 Milliarden US-Dollar bis 2025 zu halten und für die Zeit danach ein neues Finanzierungsziel festzulegen. Das bedeutet natürlich auch, dass die Klimafinanzierung auch weiter eines der wichtigsten Themen auf den alljährlichen UN-Weltklimakonferenzen bleiben wird.

Kanäle und Instrumente der Klimafinanzierung aus Deutschland

Zur Umsetzung der Klimafinanzierung bedienen sich die reichen Länder im Wesentlichen der traditionellen Kanäle und Instrumente der Entwicklungszusammenarbeit.

Der größte Anteil der Klimafinanzierung (etwas unter 28 Mrd. US-Dollar pro Jahr im Jahresmittel 2016/2017) wird dabei in der bilateralen Zusammenarbeit in Form von Zuschüssen oder Darlehen bereitgestellt – oft vermengt mit (oder Teil von) klassischen Projekten und Programmen der Entwicklungszusammenarbeit, in Deutschland vor allem durch die GIZ und die KfW. In der bilateralen Klimafinanzierung werden vor allem Zuschüsse und Darlehen eingesetzt.

Instrumente und Kanäle der Klimafinanzerung aus Deutschland

Schematische Darstellung der Instrumente und Kanäle der Klimafinanzerung aus Deutschland | Quelle: Oxfam

Außerdem stehen den Geberländern eine Reihe von multilateralen (Klima-)Fonds zur Verfügung, darunter insbesondere der Green Climate Fund, der Adaptation Fund, aber auch zahlreiche weitere Spezialfonds. Auch die multilateralen Entwicklungsbanken, zu deren Budgets die Geberländer regelmäßig Beitragszahlungen leisten, finanzieren mittlerweile in großem Umfang Klima-Projekte über eine ganze Reihe von Finanzierungsinstrumenten. Das Niveau der Klimafinanzierung über multilaterale Kanäle liegt derzeit bei rund 23 Mrd. US-Dollar pro Jahr (Jahresmittel 2016/2017).

Einen nicht unerheblichen Teil des 100-Milliarden-Versprechens möchten die Industrieländer über „mobilisierte“ private Investitionen erfüllen. Im Jahresmittel 2013/2014 kamen auf diese Weise knapp 15 Mrd. US-Dollar pro Jahr zusammen, neuere Daten gibt es nicht. Dabei handelt es sich vor allem um Instrumente, bei denen etwa die KfW oder andere öffentliche Akteure durch Ko-Finanzierungen Anreize für private Investitionen schaffen. Zwar lassen sich private Investitionen wohl kaum als Beitrag zur Erfüllung der völkerrechtlichen Unterstützungsverpflichtung der reichen Länder deklarieren. Für das 100-Milliarden-Versprechen aber beanspruchen die reichen Länder die Anrechnung mobilisierter privater Mittel.

Klimafinanzierung aus Deutschland

Deutschland unterstützt Entwicklungsländer sowohl bei der Emissionsminderung als auch bei der Anpassung an den Klimawandel. Die Mittel dafür werden zum größten Teil über die bilaterale Entwicklungszusammenarbeit des Bundesministeriums für wirtschaftliche Zusammenarbeit und Entwicklung (BMZ) bereitgestellt. Einen kleineren (aber wichtigen) Anteil der Klimafinanzierung nimmt die Internationale Klimaschutz-Initiative des Bundesministeriums für Umwelt, Naturschutz und Reaktorsicherheit (BMU) ein. Außerdem zahlt Deutschland regelmäßig in multilaterale Klima-Fonds ein, darunter den Green Climate Fund, den Least Developed Countries Fund oder den Adaptation Fund, und trägt auch zu den Budgets der multilateralen Entwicklungsbanken ein, die wiederum Klima-Projekte finanzieren.

2015 versprach die Bundeskanzlerin, die Klimafinanzierung aus öffentlichen Mitteln von den für 2014 geplanten rund 2 Mrd. Euro auf rund 4 Mrd. Euro bis 2020 zu verdoppeln, wobei sich die Bundesregierung inzwischen allerdings einiger Tricks bedient, um diese Versprechen auch einzuhalten. Hinzu kommen weitere mobilisierte Mittel, etwa in Form öffentlicher Darlehen oder privater Investitionen.

Öffentliche Klimafinanzierung aus Deutschland

Die in Grüntönen schattierten Balkenflächen geben die eingesetzten Haushaltsmittel wieder, etwa für bilaterale Zuschüsse oder Einzahlungen in multilaterale Fonds. Die rötlich schattierten Balkenflächen geben von KfW/DEG auf dem Kapitalmarkt aufgenommene („mobilisierte“) Mittel für Darlehen im Rahmen der Entwicklungszusammenarbeit wieder. Erstmals 2017 hat dabei die Bundesregierung die in zinsvergünstigten Instrumenten rechnerisch enthaltenen Schenkungsäquivalente gesondert ausgewiesen. Für 2019 und auch für 2018 liegen bisher nur Planzahlen und diese auch nur für die Haushaltmittel insgesamt vor, d.h. ohne Aufteilung auf die jeweiligen Kategorien.

Deutschland ist nach wie vor einer der großen Geber. Allerdings sind in den vergangenen Jahren die Gelder gesunken und nicht gestiegen. Die Bundesregierung hat immer wieder bekräftigt, Deutschland werde seinen fairen Beitrag zur internationalen Klimafinanzierung leisten. Zwar gibt es keinen international vereinbarten Verteilungsschlüssel zur Erfüllung des 100-Milliarden-Versprechens, intern ging die Bundesregierung aber vor einigen Jahren noch davon aus, dass der faire deutsche Anteil am 100-Milliarden-Versprechen bei etwa zehn Prozent liegen könnte; öffentlich bekannt hat sich die Bundesregierung dazu aber nicht.

In jedem Fall werden die bereitgestellten Mittel aus Deutschland weiter ansteigen müssen. Wie auch die übrigen Industrieländer beabsichtigt die Bundesregierung, den deutschen Beitrag nicht allein aus öffentlichen Mitteln zu bestreiten, sondern auch private Investitionen anzurechnen. Diese Pläne sind äußerst problematisch. Sie bedeuten weniger öffentliche Mittel und damit auch weniger Möglichkeiten, zusätzlich private Investitionen zu mobilisieren, damit in letzter Konsequenz weniger Klimaschutz und außerdem weniger direkte Unterstützung für die Anpassung an den Klimawandel.

Umsetzung der Klimafinanzierung

Eine kohärente Strategie zur Unterstützung der armen Länder bei Klimaschutz und Anpassung hat die Bundesregierung bisher nicht vorgelegt. Qualität und Wirkung stehen dabei natürlich im Vordergrund, aber auch die Erfüllung quantitativer Zusagen bleibt wichtig.

Grundvoraussetzung ist Transparenz in der Klimafinanzierung, denn ohne Informationen darüber, was Deutschland finanziert, wer an der Umsetzung beteiligt ist und welche Wirkungen erzielt werden, kann eine kritische Begleitung kaum stattfinden.

Klimafinanzierung soll die armen Länder nachhaltig darin unterstützen, auf einen Entwicklungspfad im Einklang mit dem Pariser Abkommen zu gelangen und sich an die klimatischen Veränderungen anzupassen. Insbesondere dürfen etwa Mittel im Klimaschutz nicht dazu führen, dass langfristig Emissionspfade festgelegt werden, die zwar insgesamt niedrigere, aber immer noch zu hohe Emissionsniveaus für die kommenden Jahrzehnte festlegen. Investitionen, die etwa eine Energieversorgung auf Basis fossiler Energien direkt oder indirekt unterstützen, anstatt sie zügig durch Systeme auf Basis der erneuerbaren Energien zu ersetzen, stehen im krassen Widerspruch zum Pariser Abkommen. Gleichzeitig sollten die finanzierten Maßnahmen auch zur allgemeinen, nachhaltigen Entwicklung eines Landes sowie zur Bekämpfung der Armut beitragen, die Klimafinanzierung also in Strategien für nachhaltige Entwicklung eingebettet und mir ihnen kohärent sein. Gute Klimafinanzierung orientiert sich außerdem an weiteren Aspekten wie Gender-Sensitivität, die Förderung der Menschenrechte und insbesondere ausreichende Partizipation von lokaler Bevölkerung und Zivilgesellschaft, die eine wichtige Voraussetzung für die Ausrichtung von Klimaprojekten an den Bedürfnissen der Menschen und der langfristigen Verankerung vor Ort ist.

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