Green Climate Fund: Mit neuem Rückenwind in ein entscheidendes Jahr

GCF-Hauptquartier in Songdo
© Brandon Wu, ActionAID

An lange Nächte hat man sich bei Sitzungen des Direktoriums des Green Climate Fund (GCF) mittlerweile gewöhnt. Zu oft waren die Treffen des größten multilateralen Klimafonds in jüngster Vergangenheit von politischen Grabenkämpfen geprägt, so dass häufig bis in die frühen Morgenstunden um Entscheidungen gerungen wurde.

Die zwölfte Sitzung, die vom 8. – 10. März 2016 im südkoreanischen Songdo stattfand, war daher für Direktoriumsmitglieder, Beobachter und das GCF-Sekretariat eine willkommene Abwechslung. Denn unter der strengen Führung der neuen Ko-Vorsitzenden Zaheer Fakir (Südafrika) und Ewen McDonald (Australien) arbeitete das Direktorium in drei Tagen äußerst effizient daran, mehrere Lücken im GCF-Regelwerk zu schließen, ohne sich in unnötigen Diskussionen zu verlieren. Auf der positiven Seite wurde ein Strategischer Plan entwickelt, der dem GCF über die kommenden Jahre die nötigen Schritte zur Umsetzung erleichtern kann, sowie Regelungen für eine bessere Transparenz. Gleichzeitig wurden aber mit der Akkreditierung von HSBC und Crédit Agricole zwei weitere private Institutionen eine Entscheidung getroffen, die bereits im Vorfeld von der Zivilgesellschaft heftig kritisiert wurde. Und auch bei den Projekten, die für dieses Jahre in der Pipeline für eine Bewilligung sind, sind kaum Anträge dabei, die von nationalen Durchführungsorganisationen unter dem Direktzugang eingereicht wurden.

Neue Dynamiken im GCF-Direktorium

Der bemerkenswerte Fortschritt bei den Entscheidungen auf der Sitzung des GCFs wurde neben der konsequenten Leitung der Ko-Vorsitzenden durch zwei entscheidende Faktoren begünstigt:

Der zwölften Sitzung ging ein informelles Treffen des Direktoriums in Kapstadt vom 2. – 4. Februar 2016 voraus. Auf diesem Treffen besprachen die Direktoriumsmitglieder schon vorab mehrere wichtige Tagesordnungspunkte der zwölften Sitzung, darunter vor allem: Der Strategische Plan des GCF, die Personalausstattung des Sekretariats, die Akkreditierungsstrategie sowie die Informations- und Offenlegungspolitik des Fonds. Dadurch adressierte das Direktorium bereits frühzeitig mögliche Knackpunkte, was die Arbeit der diversen thematischen Arbeitsgruppen und Komitees erheblich erleichterte. Zudem entschied das Direktorium, auf der zwölften Sitzung keine neuen Projektanträge zu diskutieren, sondern sich ganz gezielt auf die ausstehenden Entscheidungen zu operativen Richtlinien und Rahmenbedingungen zu fokussieren. Mit dem Vorsatz das ehrgeizige Ziel zu erreichen, bis Ende des Jahres Projekte und Programme für insgesamt 2,5 Milliarden US-Dollar zu bewilligen, will sich das Direktorium nach der COP in Marrakesch nun noch ein viertes Mal im Dezember 2016 treffen. Das informelle Treffen in Kapstadt stellte so früh die Weichen für eine erfolgreiche zwölfte Sitzung und definierte klare Ziele für diese.

Der Einfluss, den der damals bevorstehende Pariser Klimagipfel auf die politische Dynamik innerhalb des Direktoriums hatte, sollte nicht unterschätzt werden. Dieser Einfluss lähmte oftmals die Arbeit und vor allem den Fortschritt innerhalb des Direktoriums. Besonders auf der letzten Sitzung des GCF im November 2015 – wenige Wochen vor der COP21 – war dies zu spüren. Zwei Tage lang stritt das Direktorium damals über die Bewilligung der ersten 8 Projekte.  Ergebnis dieser politischen Querelen waren häufig undurchdachte, komplexe und vor allem ambivalent formulierte Entscheidungen nach Mitternacht. Diese Art von Entscheidungen bot dem Sekretariat oft nicht die nötige Orientierungshilfe und führte folglich zu Konflikten und Missverständnissen zwischen Direktorium und Sekretariat.

Es bleibt zu hoffen, dass das Direktorium nach dem erfolgreich verhandelten Pariser Abkommen und unter Leitung der neuen Ko-Vorsitzenden auch in Zukunft vor allem die Fortschritte im GCF im Fokus hat.

Schon jetzt kann man eine Machtverlagerung vom Sekretariat hin zu den Ko-Vorsitzenden ausmachen, was in der Amtsperiode der vorherigen Ko-Vorsitzenden oftmals nicht der Fall war. Der starke Einfluss der Ko-Vorsitzenden auf die Entscheidungsfindung im Direktorium ist deutlich spürbar. Allerdings hat diese Machtverschiebung auch ihre Schattenseiten und kann in zukünftigen Debatten zum Problem werden. Die Erstellung der Hintergrunddokumente hat ungewöhnlich lange gedauert und einige Dokumente wurden erst während der zwölften Sitzung veröffentlicht. Normalerweise sollte dies mindestens 3 Wochen im Voraus geschehen um den Direktoriumsmitgliedern genügend Vorbereitungszeit zu geben. Dies liegt sicherlich zum einen an der nach wie vor viel zu geringen Kapazität im Sekretariat. Gerüchten zu Folge aber auch daran, dass Dokumente erst durch die Ko-Vorsitzenden nach Absprache innerhalb ihrer jeweiligen Gruppen freigegeben wurden. Darüber hinaus standen bei der zwölften Sitzung auch politisch eher weniger sensible Themen auf der Tagesordnung. Umstrittenere Themen wie die Bewilligung von Projektanträgen oder auch die Weiterentwicklung des Investitionsrahmenwerks stehen erst wieder auf der Agenda der nächsten Sitzung im Juni diesen Jahres. Es bleibt daher abzuwarten, wie das Direktorium reagiert, wenn die Ko-Vorsitzenden bei strittigen Entscheidungen zu stark die Richtung der Entscheidungsfindung vorgeben.

Die Entscheidungen vom 12. Treffen im Überblick

Das Direktorium brachte insgesamt 38 Entscheidungen auf den Weg. Angesichts der bisherigen Erfahrungen und der prall gefüllten Agenda ein beachtliches Ergebnis für nur drei Tage. Bereits im Vorfeld zeichneten sich die größten Knackpunkte der Sitzung ab, allesamt auch langwierige Debatten auf dem informellen Treffen im Vorfeld. Hier findet sich eine Zusammenfassung der Hauptstreitpunkte und zentralen Themen.

Ein dynamischer und fortschreibender Strategischer Plan

Auf der zwölften Sitzung war es nun soweit, das Direktorium verabschiedete den in vorherigen Treffen heiß debattierten Strategischen Plan des GCF. Dieser soll die Vision und die operativen Prioritäten des GCF kommunizieren und ihn so für Länder leichter zugänglich machen. Ein dazugehöriger Aktionsplan wird über die gesamte Phase der anfänglichen Ressourcenmobilisierung von 2016-2018 implementiert und soll dabei helfen, die operativen Prioritäten umzusetzen und bestehende Lücken im GCF-Regelwerk zu adressieren. Darüber hinaus listet er strategische Maßnahmen auf, die das Direktorium fördern möchte: (i) die Priorisierung der Entwicklung von Projektpipelines, (ii) die Stärkung des proaktiven und strategischen Ansatzes des GCF in Bezug auf die Programmierung von Geldern, (iii) die Zugänglichkeit und Planbarkeit zur erhöhen, (iv) die Einbeziehung des Privatsektors zu maximieren und (v) institutionelle Kapazitäten aufzubauen.

Viele Direktoriumsmitglieder betonten die Wichtigkeit, den Strategischen Plan als ein dynamisches Dokument zu betrachten, welches jederzeit aktualisiert und fortgeschrieben werden kann. Einige Direktoriumsmitglieder hoben noch einmal die wichtige Funktion des GCF als eine Wissensplattform hervor, während andere Mitglieder die Relevanz von Aspekten zu Themen wie Gender und indigenen Gruppen bekräftigten.

Insgesamt ist die Formulierung eines solchen Plans sicherlich hilfreich, um den Weg den der GCF gehen möchte aufzuzeigen. Entscheidend wird allerdings sein, wie gut der Fonds seine eigenen ehrgeizigen Ziele tatsächlich umsetzen kann.

Mehr Personal für das Sekretariat

Die dünne Personalausstattung des Sekretariats ist schon seit längerem ein Problem des GCF. Mit den zahlreichen Arbeitsaufträgen, die das Direktorium dem Sekretariat auf jeder Sitzung mitgibt, kam es in der der Vergangenheit häufig zu Verzögerungen bei der Veröffentlichung der Hintergrunddokumente. Dies erschwert wiederum nicht zuletzt den Direktoriumsmitgliedern, besonders denen mit einem kleinen Beraterstab, eine adäquate Vorbereitung auf die Sitzungen. Darüber hinaus nimmt auch der sonstige Arbeitsaufwand im Sekretariat im Zuge der vollen Operationalisierung des GCF stetig zu. Es ist daher unerlässlich, dass ein Fonds, der jährlich 2,5 Milliarden USD an Projektgeldern vergeben möchte, auch ausreichend Personal zur Verfügung hat.

Die kräftige Aufstockung bis Ende 2016 von 60 auf 100 MitarbeiterInnen im Sekretariat sollte zukünftig eine zeitnahe und bessere Unterstützung bei den Bedürfnissen des Direktoriums ermöglichen. Abzuwarten ist, ob man tatsächlich in der Lage sein wird, geeignetes Personal in der relativ kurzen Zeit zu bekommen. Es war bereits des Öfteren zu hören, dass der Standort Songdo hier eine zusätzliche Hürde darstellt. Eine zweite Aufstockung auf dann insgesamt 140 MitarbeiterInnen ist bis Ende 2017 geplant und soll mit einer entsprechenden Haushaltserhöhung einhergehen. Das administrative Budget für dieses Jahr wurde entsprechend bereits auf 35,8 Millionen US-Dollar erhöht, auch mit Blick auf eine zusätzliche vierte Direktoriumssitzung.

Umstrittene Akkreditierung neuer Durchführungsorganisationen

Das Direktorium entschied nach hitzigen Debatten 13 weitere Durchführungsorganisationen zu akkreditieren. Insgesamt gibt es somit jetzt 33 nationale, regionale, multinationale und private Institutionen, die Projekteinträge zur Finanzierung einreichen können. Von den 13 neu akkreditierten Organisationen sind allerdings nur fünf nationale und regionale Einheiten, die es Entwicklungsländern ermöglichen direkten Zugang zur Finanzierung von Projekten zu bekommen. Dieser direkte Zugang zur Finanzierung soll das Prinzip der Eigenverantwortung (Ownership) der Empfängerländer stärken. Ein größerer Anteil von Institutionen mit direktem Zugang zur Finanzierung sollte daher für zukünftige Entscheidungen erstrebenswert sein. Für Aufregung sorgte außerdem die Akkreditierung zweier großer Banken – der Hongkong & Shanghai Banking Corporation (HSBC) und Crédit Agricole. Auf Seite der Zivilgesellschaft löste diese Entscheidung massive Proteste aus, ähnlich wie im Vorjahr bei der Akkreditierung der Deutschen Bank. Eine große Gruppe von Nichtregierungsorganisationen schloss sich im Vorfeld zusammen und lehnte in einer gemeinsamen Stellungnahme ausdrücklich die Akkreditierung dieser zwei Banken ab. Nicht nur sind all diese Banken dicke Kohlefinanzierer, sondern haben auch einen schlechten Ruf was Menschenrechte und Sozialstandards angeht. HSBC wird zudem der Geldwäsche bezichtig und ist Hauptfinanzierer der indonesischen Palmölindustrie.

Das Direktorium hat die Bedenken der Zivilgesellschaft zu HSBC, die auch von einigen Direktoriumsmitgliedern geteilt wurde, zumindest nicht gänzlich ignoriert. Zum ersten Mal enthält nun die Akkreditierung einer Durchführungsorganisation eine Klausel, die es dem Direktorium ermöglicht, die Akkreditierung vorübergehend oder gänzlich zurückzuziehen, sollten neue Informationen und Umstände bekannt werden, die dies veranlassen. Dazu überwacht das Akkreditierungspanel fortan, inwiefern HSBC stärkere Anti-Geldwäsche-Mechanismen implementiert und umsetzt.

Mehr Transparenz durch neue Informations- und Offenlegungsgrundsätze

Fortschritte wurden im Bereich der Informations- und Offenlegungspolitik gemacht. Zukünftig sollen diese für mehr Transparenz bei den Entscheidungen sorgen. Offizielle Sitzungen werden fortan aufgezeichnet und per Webcast öffentlich zugänglich gemacht. Die umfassenden Offenlegungsgrundsätze sehen vor, dass in Zukunft alle wichtigen GCF Dokumente auf der Interseite des Fonds öffentlich verfügbar sind. Ausnahmen sollen nur bei streng vertraulichen Informationen gemacht werden.

Projektpipeline zeigt Schattenseiten auf

Für trübe Stimmung sorgte ein Blick auf die bisherige Projektpipeline, also die Liste der Projekte, die bereits beim GCF eingereicht wurden und gerade von Sekretariat und dem zuständigen Prüfungsausschuss evaluiert werden. Laut Einschätzung des Sekretariats könnten 22 der 34 Projekte in der Pipeline mit einer Wahrscheinlichkeit von über 50 Prozent noch dieses Jahr verabschiedet werden. Der Fakt, dass nur zwei dieser 22 Projekte von nationalen Durchführungsorganisationen mit direktem Zugang zur Finanzierung sind, beeinträchtigte die Stimmung im Direktorium – insbesondere auf Seiten der Entwicklungsländer. Wenn der Fonds seinem Prinzip der Stärkung der Eigenverantwortung der Empfängerländer treu bleiben will, muss er den Anteil von bewilligten Projekten mit direktem Zugang – das heißt von subnationalen, nationalen und regionalen Organisationen – noch deutlich erhöhen.

Wer wird neue/r Exekutivdirektor/in?

Bereits vor der Sitzung sorgte die Exekutivdirektorin Héla Cheikhrouhou für Schlagzeilen, da sie ankündigte, nicht für eine zweite Amtszeit im September dieses Jahres anzutreten. Diskussionen zu Cheikhrouhous Nachfolge fanden jedoch hinter verschlossenen Türen statt und waren nicht zugänglich für die Öffentlichkeit. Ein neu gegründetes ‚Executive Director Selection Committee‘ ist nun damit beauftragt, den Prozess für die Neubesetzung zu leiten und zu überwachen.

David Eckstein und Julia Grimm, Germanwatch