Bei der ersten Sitzung des Übergangskomitees zu den neuen Finanzierungsregelungen und dem neuen Fonds für Schäden und Verluste zeigen sich erhebliche Konfliktlinien

Der Klimawandel hat weitreichende negative Folgen und verursacht Schäden und Verluste, die auch ernste Auswirkungen auf die Geschlechter- und soziale Gerechtigkeit haben. Das bestätigt der Weltklimarat (Intergovernmental Panel on Climate Change, IPCC) in seinem neuesten Synthesebericht, in dem er die politisch Verantwortlichen dazu aufruft, dringend Maßnahmen zu ergreifen. Die vom Klimawandel besonders betroffenen Länder, allen voran kleine Inselentwicklungsländer, fordern mit Unterstützung der Zivilgesellschaft seit Jahrzehnten unter Berufung auf Klimagerechtigkeit Finanzhilfen, um die Schäden und Verluste bewältigen zu können. Nach der historischen Entscheidung auf der COP27 in Scharm-El-Sheikh, neue Finanzierungsregelungen festzulegen, einschließlich der Einrichtung eines Fonds, um für Schäden und Verluste aufzukommen, wurde ein Übergangsausschuss (Transitional Committee, TC) mit einer ausgewogenen Vertretung aus 14 Entwicklungs- und 10 Industrieländern gebildet. Dieser Ausschuss hat die Aufgabe, den Vertragsstaaten konkrete Empfehlungen vorzulegen, wie der neue Fonds für Schäden und Verluste (Loss and Damage Fund, LDF) möglichst schnell seine Arbeit aufnehmen und weitergehende Finanzierungsregelungen in die Praxis umgesetzt werden können. Die Empfehlungen sind Grundlage für die Beschlussfassung auf der COP28 Anfang Dezember in Dubai. Die erste Ausschusssitzung (TC1) fand vom 27. bis 29. März im ägyptischen Luxor statt. Obwohl die Ausschussmitglieder hier noch nicht allzu sehr ins Detail gingen und trotz aller Anstrengungen, die Arbeit des Ausschusses in den Rahmen internationaler Verantwortung und Solidarität zu stellen, traten die wesentlichen Streitfragen und Konfliktlinien der Verhandlungen zwischen Entwicklungs- und Industrieländern deutlich zutage.

Weitreichender Arbeitsauftrag und enger Zeitplan

Der dem TC übertragene Arbeitsauftrag ist weitreichend und geht mit komplexen und miteinander verwobenen Fragen einher. Im Mittelpunkt steht die Erarbeitung von Vorschlägen für neue und verbesserte Finanzierungsregelungen für die Bewältigung von Schäden und Verlusten, die Ausgestaltung der Grundstruktur und des operativen Ansatzes des neuen Fonds, sowie der Versuch, ausreichende Finanzmittel für den zunehmenden Bedarf der Entwicklungsländer zu beschaffen, damit sie auf die Klimafolgen reagieren können, bei denen Anpassungsmaßnahmen nicht mehr helfen. Zudem muss sichergestellt werden, dass die neuen Strukturen und Ansätze das bereits bestehende, aber bisher weitgehend unkoordinierte Stückwerk an Finanzierungshilfen für Schäden und Verluste berücksichtigt und ergänzt. Während die Entwicklungsländer den Fokus zuallererst auf die Einrichtung des neuen Fonds richten wollen, halten die Industrieländer, die sich lange gegen die Einrichtung eines neuen Fonds für die Entschädigung von Schäden und Verlusten gesperrt und jegliche rechtliche Haftung für Klimaschäden immer vermieden hatten, es für sinnvoller, zunächst die breitere Finanzierungslandschaft zu erörtern, auch wenn keine der Vertretungen aus den Industrieländern offen die Notwendigkeit eines neuen Fonds anzweifelte. In Luxor wurde das TC in Vorträgen von Fachleuten aus UN-Organisationen, Klimafonds, Entwicklungsbanken und humanitären Hilfseinrichtungen über jetzt schon geleistete Hilfen im Zusammenhang mit Schäden und Verlusten – häufig beispielsweise durch Hilfsorganisationen nach Klimakatastrophen – informiert und sie erhielten einen Überblick, welche Zugangsvoraussetzungen und Bedarfsnachweise die die verschiedenen Organisationen anwenden, um die Hilfen auszahlenzu können.. In diesen Präsentationen wurden auch die enormen bestehenden Finanzierungslücken hervorgehoben, wie etwa für Langzeithilfen für den Wiederaufbau nach Klimakatastrophen oder für die Vorbereitung von langfristig unvermeidlichen klimawandelbedingten Maßnahmen wie die Umsiedlung von Gemeinden aufgrund des Anstiegs des Meeresspiegels oder des Verlusts ihrer Kulturen und Lebensweisen.

Schließlich einigten sich die Ausschussmitglieder darauf, alle vier zur Diskussion stehenden Hauptthemen (Finanzierungsregelungen, die Modalitäten für den neuen Fonds, Finanzierungsquellen sowie die Komplementarität und Kohärenz mit bereits existierenden Finanzierungsinstrumenten) gemeinsam und in allen Sitzungen zu bearbeiten, ohne eine Reihenfolge oder Priorisierung der Themen vorzunehmen. Unterstützt wird die Arbeit des Ausschusses von einem kleinen TC-Sekretariat und einer technischen Unterstützungseinheit aus Fachkräften, die aus mehreren bestehenden Klimafonds, der Weltbank, UN-Organisationen und internationalen humanitären Organisationen entsandt werden. Die wichtigsten Ergebnisse der TC1 sind die Vereinbarung über die Arbeitsweise des Ausschusses und über einen ehrgeizigen Arbeitsplan, der drei weitere TC-Sitzungen und zwei Fachworkshops mit einem engen Zeitplan vorsieht, sowie die Wahl von zwei Co-Vorsitzenden, dem Südafrikaner Richard Sherman und der Finnin Outi Honkatukia. Beide haben langjährige Erfahrung als Verhandler/innen zu Klimafinanzierungsfragen und sollen die Arbeit des Ausschusses das Jahr hindurch leiten und bei der Sache halten. Wie detailliert die Empfehlungen sein werden, die das TC den Vertragsstaaten zur Prüfung und Genehmigung auf der COP28 im Dezember in Dubai vorlegen wird, hängt davon ab, wessen Argumentationslinien sich letztlich im nötigen Konsensverfahren durchsetzen werden. Denn wenn es beim TC-Prozess auch scheinbar um ein fachliches Verfahren gehen soll, wird doch deutlich, dass es in den kommenden Monaten weitgehend ein politisches Gerangel sein wird, bei dem es in erster Linie um zwei wichtige Themenbündel geht. Dabei steht vor allem im Fokus, ob diese Empfehlungen einen detaillierten Entwurf einer Satzung oder eines Gründungstatuts für einen neuen LDF enthalten, in welchemseine Kernmodalitäten und sein Aufbau dargelegt sind.

Ausrichtung und Geltungsbereich des LDF

Bei der Vereinbarung, prinzipiell daran zu arbeiten, den LDF so schnell wie möglich als Teil der weitergehenden Finanzierungsregelungen einsatzfähig zu machen, herrscht Uneinigkeit darüber, worauf der Schwerpunkt des neuen Fonds liegen sollte, und dementsprechend auch über seinen Umfang und sein institutionelles Gewicht. Die Entwicklungsländer – unterstützt von der Zivilgesellschaft – stellen sich einen LDF vor, der Finanzmittel bereitstellt, mit denen umfassend wirtschaftliche und nichtwirtschaftliche Schäden und Verluste addressiertwerden können, und der sowohl schnell einsetzende Ereignisse wie Klimakatastrophen als auch langsam einsetzende Geschehnisse wie den Anstieg des Meeresspiegels berücksichtigt, sodass alle erforderlichen Maßnahmen im Zusammenhang mit Wiederherstellung, Wiederaufbau, Wiedernutzbarmachung, Wiederansiedlung und Widerstandskraft finanziell unterstützt werden können. Dagegen schlugen die TC-Mitglieder aus den Industrieländern in ihren Erklärungen einen kleinteiligeren Ansatz vor, bei dem zunächst ermittelt wird, wo die Lücke in der finanziellen Abdeckung aller Maßnahmen im Zusammenhang mit Schäden und Verlusten ist, um dieser Lücke dann Priorität im LDF einzuräumen. So eine ausschließliche Fokussierung könnte sich beispielsweise nur auf langsam einsetzende Ereignisse beziehen, wie von der US-amerikanische Vertreterinvorgeschlagen, und die Reaktion auf Klimakatastrophen humanitären Einrichtungen, Entwicklungsorganisationen und bestehenden Klimafonds (allen voran vermutlich dem Grünen Klimafonds) überlassen sowie die Priorität darauf zu setzen, zuerst die Fähigkeiten und Funktionsweisen der bestehenden Instrumente zu stärken. Da Form der Funktion folgt, würde diese Argumentationslinie zu einem sehr viel kleineren und weit schlechter ausgestatteten Fonds führen, als die ärmeren Länder ihn sich vorstellen. Die TC-Mitglieder aus den Entwicklungsländern äußerten auch die Sorge, dass Diskussionen, die sich auf die „gegenwärtige Landschaft an Institutionen“ und die „Lücken innerhalb dieser Landschaft“ konzentrieren (was in Artikel 6 der Entscheidung angeführt ist, mit der dem Ausschuss sein Mandat erteilt wurde), von den Industrieländern als Ablenkungsmanöver geführt würden, um sich nicht konkreter mit dem neuen Fonds selbst und den Fragen zu befassen, wer ihn verwalten soll, wie seine operativen Modalitäten aussehen und wie er finanziell ausgestattet sein müsste, um seiner Aufgabe gerecht zu werden (die Kern von Artikel 5 derselben Entscheidung sind). Dabei geht es auch um die Relevanz und den Geltungsbereich des neuen Fonds. Wird es ein Fonds unter vielen möglichen Finanzierungsinstrumenten sein? ,Wird er lediglich eine Randerscheinung in einem „Mosaik an Lösungen“ in der sich entwickelnden Finanzierungslandschaft zur Regelung von Schäden und Verlusten sein, zu der beispielsweise auch der Globale Schutzschirm gehört, mit dem die deutsche G7-Präsidentschaft auf der COP27 aufwartete? Oder wird er der zentrale multilaterale Fonds sein zur Addressierung von Verlusten und Schäden mit der Aufgabe, die Maßnahmen der anderen zu koordinieren und vielleicht zu lenken und zu rationalisieren?

Anspruchsberechtigte und Einzahlende

Beim zweiten großen Themenbündel, das zu Streitigkeiten führt, geht es um die Fragen, wer Mittel aus dem neuen LDF erhalten und wer Geld in den Fonds einzahlen sollte. Die Vertretungen aus den Industrieländern wollen, dass der Zugang zum Fonds den Entwicklungsländer vorbehalten sein soll, die sie als besonders gefährdet erachten, nämlich kleine Inselentwicklungsländer, am wenigsten entwickelte Länder sowie fragile und von Konflikten betroffene Staaten, womit sie beispielsweise Länder wie China, Brasilien, Saudi-Arabien oder Indien, die unter dem internationalen Klimaregime als Entwicklungsländer eingestuft werden, von Hilfsleistungen ausschließen. Indem sie ein Narrativ propagieren, das ihren Bemühungen in den noch andauernden Verhandlungen über ein neues gemeinsames quantifiziertes Ziel für die Klimafinanzierung nach 2025 ähnelt, argumentieren sie, dass insbesondere Schwellenländer mit höherem Einkommen und besseren institutionellen Kapazitäten angesichts ihrer steigenden Treibhausgasemissionen auch in den neuen Fonds einzahlen und damit die Zahl der zum Fonds beitragenden Länder erhöhen sollten. In Luxor wiesen die TC-Mitglieder aus den Entwicklungsländern, darunter China und Indien, diese Interpretation entschieden zurück und verwiesen auf die Formulierungen des UNFCCC, auf das Gleichheitsprinzip und den Grundsatz der „gemeinsamen, aber unterschiedlichen Verantwortung und jeweiligen Fähigkeiten“ von Industrie- und Entwicklungsländern, der beinhaltet, wer unter dieser Rahmenkonvention wem Finanzhilfen bereitstellen muss. Die beiden Seiten stritten über die Bedeutung der Formulierung in dem Beschluss, dass die neuen Finanzierungsregelungen und der Fonds dazu gedacht sind, „Entwicklungsländern zu helfen, die durch die nachteiligen Auswirkungen des Klimawandels besonders gefährdet sind“ – eine juristische Formulierung, die das internationale Klimaregime auch in anderen Zusammenhängen benutzt. Wie TC-Mitglieder aus Entwicklungsländern betonen, ist dies nicht gleichbedeutend mit dem Hinweis auf „besonders gefährdete Entwicklungsländer,“ und sollte daher als Einladung verstanden werden, die Anspruchsberechtigung aller Entwicklungsländer einzuschränken. Ihrer Ansicht nach, die viele Aktive aus der Zivilgesellschaft teilen, wird mit der Formulierung anerkannt, dass sich die Gefährdung durch nachteilige Auswirkungen des Klimawandels und katastrophale Schäden und Verluste nicht auf eine eng definierte Untergruppe von Entwicklungsländern beschränkt. Ein Paradebeispiel dafür sind die massiven Überflutungen von 2022 in Pakistan, die mehr als 1.700 Todesopfer forderten, über 20 Millionen Menschen betrafen und einen geschätzten Schaden von mindestens 15 Milliarden USD verursachten, wobei die enormen Kosten für den Wiederaufbau noch gar nicht berücksichtigt sind.

Beitrag und Beteiligung der Anspruchsberechtigten

Zwar wurden die erste Ausschusssitzung (TC1) im Internet live übertragen [siehe hier die Aufnahmen von Tag 1, Tag 2 und Tag 3] und die Sitzungsdokumente der breiten Öffentlichkeit zugänglich gemacht, aber nur einer begrenzten Zahl an Vertreter:innen aus der Zivilgesellschaft war es möglich, vor Ort anwesend zu sein. Zum einen ist das auf die späte Terminankündigung zurückzuführen, zum anderen aber auch auf allzu restriktive Beteiligungsquoten (nur drei Beobachtende pro UNFCCC-Interessensvertretungsgruppe. Beides sollte bei den zukünftigen TC-Sitzungen geändert werden. Auch Vertragsstaaten, die nicht im Ausschuss vertreten sind, und internationale Organisationen waren vor Ort. Allerdings sind die Beobachtenden derzeit nicht im selben Raum mit den Ausschussmitgliedern, sondern werden in einen Übertragungsraum verbannt und brauchen eine besondere Einladung von den Co-Vorsitzenden, um sich während der Sitzungen an der Diskussion beteiligen zu können. Zwar gewährte der TC diese Möglichkeit am ersten Sitzungstag, um die Teilnehmenden aus der Zivilgesellschaft anzuhören und sich mit ihnen auszutauschen, die Frauen und Geschlechtergruppen, Umweltgruppen, Jugendgruppen sowie indigene Bevölkerungen und Gewerkschaften vertraten, und ließ an den beiden anderen Tagen jeweils eine kurze gemeinsame Intervention zu, aber er wird bei seiner nächsten Sitzung darüber diskutieren müssen, wie die Beobachtenden am besten in die Beratungen des Ausschusses einbezogen werden können. Nach dem engagierten Auftritt der Zivilgesellschaft in Luxor werden die Beobachtenden im TC-Arbeitsplan dazu aufgerufen, das ganze Jahr hindurch schriftliche Facheingaben einzureichen, die in die Diskussionen der drei weiteren TC-Sitzungen einfließen werden. Es ist wichtig, dass all diese eingereichten Facheingabenauf der Webseite des Ausschusses nicht nur aufgelistet werden, sondern für alle einsehbar sind und tatsächlich in die fachliche Arbeit einfließen und einbezogen werden.

Zivilgesellschaftliche Interessenvertretungen können einen wichtigen Beitrag leisten: Sie haben Erfahrungen in der Zusammenarbeit mit und Überwachung der Tätigkeit von anderen Klimafonds wie dem Grünen Klimafonds oder dem Anpassungsfonds und können Analysen und Vorschläge dazu liefern, welche der dort gezogenen Lehren bei der Ausgestaltung des neuen Fonds Beachtung finden sollten, und damit entscheidend zu den technischen Überlegungen beitragen. Durch ihre Präsenz, ihr Engagement mit Gewicht und Sinn, ihre Partizipation und ihre kritische Verfolgung des Beratungsprozesses unterstützen sie dessen Rechenschaftspflicht, Transparenz sowie die Wahrung des Beratungsergebnisses und seine nachfolgende Operationalisierung. Zudem arbeiten sie direkt mit den betroffenen Gemeinschaften vor Ort und können deren Sorgen und Nöten mehr Gehör verschaffen, indem sie auf einen Fonds pochen, der den Menschen in den Mittelpunkt stellt, Menschenrechte fördert, den Zugang zu Finanzierung von Maßnahmen vereinfacht, die von der Bevölkerung selbst durchgeführt werden, und gendergerechten Maßnahmen Priorität einräumt, die das Recht von Menschen auf Leben in Würde unterstützen. Ihre Vertretung der gefährdeten Gruppen und deren unmittelbare Beteiligung an den Beratungen ist von entscheidender Bedeutung und sollte so weit wie möglich durch den TC-Prozess finanziell unterstützt werden. Ihre Fachkenntnisse, einschließlich der gelebten Erfahrungen von lokalen Gemeinschaften und vor allem von betroffenen Bevölkerungsgruppen wie Frauen und marginalisierten Gendergruppen, indigenen Völkern oder Behinderten in Entwicklungsländern, die bereits Schäden und Verlusten erlitten haben, sollten auch Eingang in die TC-Expertengruppen und deren Diskussionen finden, wie beispielsweise in die technische Unterstützungseinheit, die mit einem immer größer werdenden Kader an Fachkräften besetzt wird, die von multilateralen Entwicklungsbanken, UN-Organisationen und internationalen humanitären Einrichtungen entsandt werden und die TC-Mitglieder dabei unterstützen sollen, Informationen zusammenzutragen und zu analytisch zusammenzufassen Ansätze und Strukturen zu erarbeiten, oder die beabsichtigten Workshops durchzuführen. Das zielgerichteteEngagement von zivilgesellschaftlichen Organisationen wird das ganze Jahr hindurch notwendig sein, um sicherzustellen, dass der TC seine Arbeit mit Empfehlungen abschließt, die zu konkreten Ergebnissen führen, vor allem zu einem neuen LDF mit einem vernünftigen Autrag, Umfang und Format, der gegenüber dem internationalen Klimaregime rechenschaftspflichtig ist, der größtenteils mit öffentlichen Mitteln aus Industrieländern ausgestattet wird und nicht nur Entwicklungsländern Finanzhilfen gewährt, sondern auch Mittel direkt an betroffene Gemeinschaften auf der Grundlage ihre Bedürfnisse und Prioritäten für den Umgang mit Schäden und Verlusten vergibt.

Nächste Schritte

Mit der ersten Sitzung ist die Anlaufphase der Ausschussarbeit abgeschlossen. Die technische Unterstützungseinheit und das kleine TC-Sekretariat haben alle Hände voll zu tun, die Informationen zusammenzustellen und analytisch zusammenzufassen Hintergrunddokumente zu erstellen und die Beiträge von Fachleuten aufzubereiten, einschließlich einer vom Sekretariat überprüften und überarbeiteten Version eines vorgeschriebenen Syntheseberichts über bestehende Finanzierungsmöglichkeiten und neue Finanzierungsquellen, die relevant für Schäden und Verluste sind. Die TC-Mitglieder, aber auch Länder, die nicht im Ausschuss vertreten sind, und Beobachtende sind eingeladen, Fallstudien zu Schäden und Verlusten einzureichen, und die ersten bis zum 25. April eingereichten Stellungnahmen zu den Themen (z.B. eine Einreichung der Heinrich-Böll-Stiftung), auf die sich das Mandat des TC erstreckt, werden in die Diskussionen auf der zweiten Ausschusssitzung Ende Mai einfließen. Die Ausschussmitglieder kommen schon Ende April zu einem Workshop im hybriden Format zusammen. Und im Juni werden sich die Ausschussmitglieder während der im Rahmen des zweiten Glasgow-Dialogs in Bonn vorgesehenen Klimaschutzverhandlungen mit der größeren Klimaschutzgemeinschaft auseinandersetzen.

Quelle: Die Abbildung basiert auf dem Gebilligten Arbeitsplan des Übergangsausschusses

Im Zeitplan (siehe Abbildung) ist vorgesehen, dass der TC in seiner für Ende August anberaumten dritten Sitzung bereits an seinen Empfehlungsentwürfen arbeiten wird und diese für einen zusätzlichen politischen Schub einer ministerielle Beratung im Herbst vorlegen wird. Diese Empfehlungen werden dann auf der vierten TC-Sitzung Ende Oktober finalisiert, bevor sie Ende November auf der COP28 in Dubai vorgestellt werden, um die erforderliche Zustimmung der jeweiligen Konferenz der Vertragsparteien der UNFCCC und des Pariser Abkommens (sowohl COP als auch CMA) zu erhalten.

Liane Schalatek, Heinrich-Böll-Stiftung Washington, DC

Weiterlesen: Die Einreichung der Heinrich-Böll-Stiftung an das TC findet sich hier.