Die Zusagen von Paris waren ein Anfang, reichen aber nicht als deutliches Signal für die Absicht den Green Climate Fund wiederaufzufüllen

Zusagen über 9,77 Mrd. US-Dollar ermöglichen ein Familienfoto zum Abschluss der Geberkonferenz in Paris. Foto: GCF Board, Lizenz: CC-BY-NC-ND 4.0

Die Zusagen von 27 Ländern über 9,77 Mrd. US-Dollar zur Wiederauffüllung des Grünen Klimafonds (Green Climate Fund, GCF) während der offiziellen Geberkonferenz in Paris am 24. und 25. Oktober 2019 sind ein guter Auftakt für die erste Phase zur Wiederauffüllung des GCF (GCF-1). Das Ergebnis war für viele besser als erhofft.

Der Betrag besteht überwiegend aus Zuschüssen und nur zu einem Anteil von 6,2 Prozent aus Krediten. Mit 9,77 Mrd. US-Dollar liegt er etwas über dem während der Geberkonferenz in Berlin 2014 zusammengekommenen Betrag von 9,3 Mrd. US-Dollar – obwohl einige Industrieländer, vor allem die Vereinigten Staaten und Australien, nicht nach Paris gekommen sind.

Als der Grüne Klimafonds vor einem Jahr seinen ersten offiziellen Wiederauffüllungsprozess in Angriff nahm, war der Ausgang äußerst ungewiss. Optimisten hofften auf ein ehrgeiziges Finanzierungsergebnis mit einem deutlichen Zuwachs des Fonds, der die insgesamt 10,3 Mrd. US-Dollar der fünf Jahre andauernden Erstauffüllung übersteigen würde. Pessimisten verwiesen dagegen auf die Abwesenheit der Vereinigten Staaten: Die Regierung Trump hat die ursprüngliche Zusage über 3 Mrd. US-Dollar zurückgezogen, nachdem die Regierung Obama bereits 1 Mrd. US-Dollar gezahlt hatte.

Das unmittelbare Ergebnis von Paris war zwar besser als befürchtet, hat aber dennoch nicht das Ziel erreicht, für das sich die im Grünen Klimafonds engagierten zivilgesellschaftlichen Organisationen eingesetzt hatten – nämlich die Verdopplung der jeweiligen Zusagen der einzelnen Industrieländer und insgesamt mindestens die Verdopplung der tatsächlichen Erstauffüllung. Aufgrund des Rückzugs der USA und wegen kumulativer Währungsverluste standen dem Grünen Klimafonds nach der Erstauffüllung nur 7,2 Mrd. US-Dollar zur Verfügung, trotz der Gesamtzusagen in Höhe von 10,3 Mrd. US-Dollar.

Entwickelte Geberländer: die Guten, die weniger Guten und die Abwesenden

Nicht alle Industrieländer zeigten sich in Paris in gleichem Umfang geberfreundlich, wie die detaillierte Tabelle der Zusagen zeigt, die das Sekretariat des Grünen Klimafonds veröffentlicht hat. Zwar hat eine bedeutsame Anzahl von Ländern, wie Deutschland und Norwegen, die bereits bei der COP 23 in Katowice Zusagen gemacht hatten, sowie Frankreich, Großbritannien, Schweden und Dänemark, ihren Erstauffüllungsbeitrag in ihren jeweiligen Währungen immerhin verdoppelt. Doch war der entsprechende Betrag in US-Dollar dann geringer. Und nicht wenige Länder sagten einen geringeren Beitrag zu, als möglich und erwünscht gewesen wäre.

Die Ankündigungen von Kanada (das ebenso wie Frankreich ein Drittel seines Beitrags in Form von Krediten zusagte), Belgien, Österreich, Spanien, Liechtenstein, Irland, Island, Neuseeland, Portugal, Ungarn und selbst Polen enttäuschten mehr oder weniger. Portugal hat seinen bereits geringen Erstauffüllungsbeitrag in Paris noch einmal halbiert und sagte nur 1 Mio. Euro zu, Ungarn gab nur 20 Prozent des Betrags von 2014 in Höhe von lächerlichen 0,7 Mio US-Dollar. Beide Länder wurden von dem neuen Geberland Slowenien übertrumpft, das trotz seiner geringeren Größe und Wirtschaftskraft 1 Mio. Euro zusagte. Einige Länder, wie Belgien, Irland oder Österreich, beriefen sich darauf, dass die derzeitigen Übergangsregierungen keine höheren Zusagen machen könnten und den künftigen Regierungen keine Finanzierungsentscheidung auferlegen wollten. Sie blieben bei ihren Zusagen von Paris im Prinzip auf dem Niveau der Erstauffüllung. Irland konnte nur eine Zusage für 2020 geben, äußerte sich aber zuversichtlich, dass in den kommenden Jahren wahrscheinlich weitere Beiträge zugesagt werden könnten.

Wie nicht anders erwartet, traten vor allem Schweden und Norwegen als vorbildliche Geberländer in Paris auf. Denn sie betrachten das Pro-Kopf-Bruttoinlandsprodukt (BIP) als Richtschnur für die Beitragsmöglichkeiten eines Landes und berechneten ihre Beteiligung am Grünen Klimafonds auf der Grundlage ihres BIP. Gefolgt von Luxemburg und Großbritannien, das mit 1,851 Mrd. US-Dollar den höchsten Betrag in Paris zusagte, übertrafen diese wenigen Länder viele Industrieländer. Ihre „gemeinsame aber jeweils differenzierte Verantwortung und Möglichkeiten“ (UNFCCC Article 3.1.) wird von einigen als Großzügigkeit bezeichnet, andere wiederum bewerten sie als einen annähernd angemessenen Beitrag.

Besonders spürbar und mit deutlichen Folgen war die Abwesenheit der Vereinigten Staaten und Australiens. Sie waren allerdings nicht die einzigen Industrieländer, die sich an der Erstauffüllung beteiligt hatten, aber nicht an der Geberkonferenz in Paris teilnahmen. Es fehlten kleinere Geberländer der letzten fünf Jahre, wie Bulgarien, Estland, Zypern, Malta, Lettland oder Litauen ebenso wie die Tschechische Republik, die davor 5,3 Mio. US-Dollar in den Klimafonds gezahlt hatte. Russland, das bei der Erstauffüllung 3 Mio. US-Dollar beigetragen hatte, war in Paris noch nicht bereit Zusagen zu machen, äußerte aber, dass seine Regierung prüfen würde, später einen Beitrag zu leisten.

Von den Entwicklungsländern hat bisher nur Südkorea, wo das Direktorium des Grünen Klimafonds in Songdo bei Seoul seinen Sitz hat, seine Erstauffüllungszusage auf 200 Mio. US-Dollar verdoppelt und beschämte damit einige europäische Länder. Mexiko und Chile, die sich an der Erstauffüllung beteiligt hatten, haben an der Geberkonferenz in Paris teilgenommen und Interesse bekundet, sich zu beteiligen. Sie werden ihre Zusagen möglicherweise im Vorfeld oder während der UN-Klimakonferenz COP 25 geben. Gerüchten zufolge denkt auch China über eine Beteiligung nach. Dagegen hat sich die Erwartung nicht erfüllt, dass sich Katar, das an einer der Anhörungen teilgenommen hatte, beteiligen würde.

Paris als Wegweiser, nicht als Ende des Geberprozesses

Trotz der abwesenden, der nicht gebenden und wenig gebenden Länder, bestehen gute Chancen, dass der insgesamt zugesagte Betrag der Erstauffüllung durch die kumulierten Beteiligungen übertroffen wird. Zumindest erwarten die Entwicklungsländer, die den Grünen Klimafonds als wichtigstes multilaterales Finanzierungsinstrument zur Umsetzung des Pariser Abkommens betrachten, von den Industrieländern ein deutliches Signal, dass sie dazu bereit sind. Die maßgebliche Vereinbarung des Pariser Abkommens überträgt den Entwicklungsländern eine wachsende Verantwortung für Maßnahmen zur Reduzierung der globalen Emissionen und verspricht als Gegenleistung höhere finanzielle Unterstützungen durch die Industrieländer, mit zunächst 100 Mrd. US-Dollar jährlich ab 2020 und einem neuen, höheren kollektiven Finanzierungsziel, das bis 2025 festgelegt werden soll. Die Klimaverhandler der Entwicklungsländer werden deshalb genau beobachten, wie sich die Höhe der Zusagen für den Grünen Klimafonds bis zum Klimagipfel COP 25 entwickeln und wo der Zähler zur COP 26 in Glasgow 2020 stehen wird, wenn Industrie- und Entwicklungsländer neue nationale Klimaschutzziele (Nationally Determined Contributions, NDCs) präsentieren müssen, die jene zur Pariser Klimakonferenz 2015 vorgelegten übertreffen sollen.

Die Botschaft auf dem Weg zu den Weltklimakonferenzen lautet deshalb, dass die Pariser Geberkonferenz zwar ein wichtiger erster Schritt war und möglicherweise der wichtigste Meilenstein für GCF-1, aber keinesfalls das Ende der Geberperiode bedeutet, da der Treuhandfonds des Grünen Klimafonds bis Ende Dezember 2023 Beiträge aufnehmen kann. Es bleibt deshalb wichtig, dass sich die zivilgesellschaftlichen Organisationen weiterhin in jenen Industrieländern für den Grünen Klimafonds einsetzen, die geringe Zusagen gemacht haben oder einen zusätzlichen Anstoß benötigen, der Gemeinschaft der Geberländer für den Grünen Klimafonds (wieder) beizutreten. Dies gilt vor allem für die Vereinigten Staaten, Australien und Kanada. Da die Regierung von Justin Trudeau in Kanada gerade für eine zweite Amtszeit wiedergewählt wurde, gibt es keine Hinderungsgründe mehr, die kanadische Zusage zu erhöhen. Und in Washington und Canberra werden in den nächsten drei Jahren neue Regierungen gewählt, die weniger klimafeindlich sein könnten.

Die Konten des Grünen Klimafonds sind fast leer

Die neuen Finanzzusagen kamen gerade rechtzeitig, da der Grüne Klimafonds kaum noch Geld hat, um Projekte zu unterstützen. Seit der Grüne Klimafonds im Oktober vollständig geschäftsfähig ist, hat er von den 7,2 Mrd. US-Dollar der Erstauffüllung bereits 5,2 Mrd. US-Dollar an 111 Projekte in 99 Ländern vergeben. Weitere 352 Mio. US-Dollar kommen 126 Entwicklungsländern in Form von Unterstützung aus dem „Readiness and Preparatory Support Programme“ und Projektvorbereitungsmaßnahmen zugute. In der gleichen Zeit sind die Verwaltungskosten für das Direktorium und das Sekretariat des Fonds, das von nur 27 Angestellten am bescheidenen Anfang 2012 auf 250 Angestellte zum Jahresende 2019 angewachsen ist, bis Ende 2019 auf 410 Mio. US-Dollar angestiegen. Wenn das Direktorium während seiner 24. Sitzung Mitte November die Ausgaben für die letzten 14 Projekte und Programme der Phase der Erstauffüllung in Höhe von 485 Mio. US-Dollar bewilligt, ist nur noch wenig Finanzierungsspielraum übrig.

Es ist deshalb absolut notwendig, dass die Zusagen schnell als vollständig unterzeichnete Beitragsvereinbarungen bestätigt werden, damit der Grüne Klimafonds nicht seine Verpflichtungsermächtigung verliert (also die Fähigkeit Finanzierungsentscheidungen zu treffen). Die Verpflichtungsermächtigung für GCF-1 sieht vor, dass 25 Prozent der Zusagen aus Paris in unterzeichnete Beitragsvereinbarungen münden.

Nächste Schritte

Gemäß früherer Entscheidungen des Direktoriums muss es die Ergebnisse der Wiederauffüllungsberatungen auf der Pariser Geberkonferenz offiziell „prüfen und befürworten“, sowie auch den zusammenfassenden Wiederauffüllungsbericht, in dem die Geberländer umreißen, wie die eingesammelten Ressourcen des Grünen Klimafonds in den nächsten vier Jahren priorisiert und verteilt werden sollen. Der Bericht fordert vom Grünen Klimafonds, Auswirkungen, Umfang, Qualität und Effektivität seiner Maßnahmen zu erhöhen und die Beteiligung des privaten Sektors deutlich zu verstärken, sowohl in Bezug auf die Zusage finanzieller Mittel aus dem privaten Sektor als auch auf die entsprechenden Auswirkungen der Maßnahmen. Er beruft sich dabei auf die Ergebnisse eines umfassenden Berichts über die zukünftigen Leistungen durch die unabhängige Evaluationseinheit des Grünen Klimafonds, der im Rahmen des Wiederauffüllungsprozesses in Auftrag gegeben wurde.

Die Debatte über die zukünftige Ausrichtung des Fonds könnte während der 24. Sitzung des Direktoriums in eine sehr lebhafte, wenn nicht kontroverse Diskussion münden, weil die Direktoriumsmitglieder der Industrieländer darauf bestehen, dass nicht die Geber sondern allein das Direktorium die strategische Ausrichtung des Grünen Klimafonds für die Wiederauffüllungsperiode festlegt. Der neue Strategieplan des Grünen Klimafonds wird dann während der 25. Sitzung des Direktoriums im März 2020 formalisiert. In den nächsten vier Jahren wird sich die Perspektive auf den Grünen Klimafonds von der Frage seines Volumens zunehmend auf die qualitative Ausrichtung des GCF-Programms verschieben. Auch muss die Frage gestellt werden, ob das bestehende Geschäftsmodell des Grünen Klimafonds noch immer – abgesehen von einigen erforderlichen Anpassungen – überwiegend „zweckmäßig“ ist oder ob die Wiederauffüllung des Fonds einen größeren organisatorischen Umbau erfordert.

Liane Schalatek, Heinrich-Böll-Stiftung, Büro Washington

Der Artikel wurde in einer etwas längeren Version zuerst veröffentlicht unter https://us.boell.org/2019/10/29/pledges-paris-were-start-not-yet-enough-signal-real-gcf-replenishment-ambition