COP31: Blockade oder Fortschritte zur Klimafinanzierung?

Wieder eine COP, auf der die Klimafinanzierung den Ton zumindest in Teilen mit angeben wird. Wieder dürfte es schwierig werden, angesichts sinkender Mittel der Entwicklungszusammenarbeit und fehlender Bereitschaft der Industrieländer zu neuen Zusagen.

Seit heute wird auf der UN-Weltklimakonferenz COP31 im türkischen Antalya für zwei Wochen über die weitere Umsetzung des Pariser Abkommens verhandelt. Schlüsselthema wird neben dem fossilen Ausstieg und der Elektrifizierung beim Energieverbrauch wieder einmal die finanzielle Unterstützung für die einkommensschwachen Länder sein. Es drohen Blockaden schon am ersten Tag, aber Fortschritte sind ebenso möglich – an fünf kritischen Stellen. Ein Überblick.

Noch ist das Jahr 2026 nicht vorbei, aber schon deuten die Anzeichen darauf, dass das Jahr zum weltweit wärmsten Jahr seit Beginn der Wetteraufzeichnungen gekürt werden wird. Die Folgen sind überall zu spüren: katastrophale Fluten in Nepal, verheerende Waldbrände in Frankreich und Spanien, schwere Taifune im Pazifik. Inzwischen gilt als sicher, dass die globale Erwärmung zumindest vorübergehend die wichtige 1,5°C-Grenze des Pariser Abkommens überschreiten wird. Wichtige Aufgabe der diesjährigen UN-Weltklimakonferenz COP31 wird es also sein, den prinzipiell schon beschlossenen Ausstieg aus den fossilen Energien weiter zu beschleunigen, inklusive durch das vorgeschlagene Ziel, bis 2035 mindestens 35% des weltweiten Energieverbrauchs über Strom zu decken – der natürlich aus erneuerbaren Energien stammen muss. Das kann nur gelingen, wenn deutlich mehr Unterstützung für den Globalen Süden mobilisiert wird. Damit kommt auch der Klimafinanzierung auf der diesjährigen Konferenz wieder eine Schlüsselrolle zu.

Neue langfristige Zusagen: Vermutlich keine

Die Europäische Union hat schon vor der Konferenz klargestellt, dass von ihr keine Zusagen zur Klimafinanzierung zu erwarten sind und sie neue diesbezügliche Verpflichtungen auf der COP31 blockieren wird. Das ist keine hilfreiche Haltung, denn die einkommensschwachen Länder bemängeln zu Recht, dass das auf der COP29 vereinbarte Ziel, die Unterstützung bis 2o35 auf jährlich mindestens 300 Milliarden US-Dollar anzuheben (von 136,7 Milliarden US-Dollar 2024), kaum unterfüttert ist, insbesondere was die Pläne zur Unterstützung durch die reichen Industrieländer angeht. Deren bisherige Zusagen waren auf das bisherige 100-Milliarden-Ziel kalibriert und sind damit 2025 ausgelaufen (und im Falle Deutschlands auch nicht erfüllt worden). Nun wäre es eigentlich an der Zeit, die bisherigen Zusagen zu aktualisieren, und darzustellen, wie sich die jeweilige finanzielle Unterstützung durch die Industrieländer in den kommenden Jahren entwickeln soll, um einen fairen Beitrag zur Umsetzung des New Collective Quantified Goal (NCQG) zu leisten – so auch gefordert in einem offenen Brief von fast 150 zivilgesellschaftlichen Organisationen weltweit. Bisher ist kaum ein Land dieser Forderung nachgekommen, und es steht zu befürchten, dass sich das auf der COP31 auch nicht ändern wird. Das mindeste, was also die COP31 in dieser Sache beschließen müsste, wäre eine Aufforderung an die reichen Industrieländer, diese individuellen Zusagen im kommenden Jahr zu entwickeln und dann rechtzeitig zur COP32 zu verkünden.

Interessant wird es in diesem Zusammenhang werden, ob und wie sich die multilateralen Entwicklungsbanken auf der COP31 zu ihrem bestehenden, gemeinsamen Ziel äußern werden, ihre Klimafinanzierung bis 2030 auf jährlich 120 Milliarden US-Dollar zu steigern und weitere jährlich 65 Milliarden US-Dollar an privaten Mitteln zu mobilisieren. Auf Betreiben der US-Regierung hatte die Weltbank ihr Ziel aufgegeben, 45 Prozent ihrer Mittel für Maßnahmen mit Klimabezug zu vergeben, andere Banken sind ähnlich unter Druck. Das könnte das gemeinsame Ziel in Gefahr bringen.

Auf der COP31 wird es vermutlich zu Einzelzusagen an einige der multilateralen Klimafonds kommen, wie etwa an den Least Developed Countries Fund (LDCF) oder den Adaptation Fund (AF). Beide Fonds liefern erfolgreiche Arbeit, leiden aber an chronischer Unterfinanzierung und können inzwischen kaum noch (AF) bzw. gar nicht mehr (LDCF) neue Programme bewilligen. Zu beiden Fonds hatte Deutschland in den vergangenen Jahren regelmäßig beigetragen. Wegen der unklugen Kürzungen der Bundesregierung in der Entwicklungszusammenarbeit sind auf der COP31 bestenfalls geringe Zusagen aus Deutschland zu erwarten, was der Vertrauensbasis zu den einkommensschwachen Ländern wenig zuträglich sein wird.

Arbeitsprogramm Klimafinanzierung

Weltweit (und insbesondere auch in Deutschland) wird in der Entwicklungszusammenarbeit gekürzt (2025: minus 23 Prozent gegenüber 2024). Gleichzeitig propagieren die Industrieländer die Mobilisierung privater Investitionen, stützen sich auf die Ausweitung von Krediten, insbesondere über die multilateralen Entwicklungsbanken, und fordern unablässig die Erweiterung der Geberbasis. Zu recht befürchten die Entwicklungsländer, dass auf eine angemessene Bereitstellung öffentlicher Unterstützung durch die reichen Industrieländer trotz internationaler Vereinbarungen in Zukunft nicht viel Verlass sein könnte. Folgerichtig hatten sie letztes Jahr gefordert, über die Umsetzung der im Artikel 9.1 des Pariser Abkommens angelegte Unterstützungsverpflichtung der Industrieländer formal zu verhandeln. Dazu kam es nicht. Stattdessen hatte sich die COP30 auf ein (letztlich unverbindliches) Arbeitsprogramm Klimafinanzierung geeinigt.

Zur COP31 fordern die Entwicklungsländer nun geschlossen, zumindest einmal Umfang und Modalitäten dieses Arbeitsprogramms zu beschließen, nachdem die ersten Aktivitäten des Arbeitsprogramms bis zur Bonner Zwischenkonferenz SB64 (Juni 2025) mehr als unbefriedigend verlaufen waren. Die Industrieländer sind prinzipiell und aus formalen Aspekten dagegen – eine wenig hilfreiche Haltung, denn eine Verabredung über den weiteren Verlauf des Arbeitsprogramms erscheint mehr als sinnvoll. Das könnte Gelegenheit bieten, Sinn und Zweck des Arbeitsprogramms zu klären und sich insbesondere auch darauf zu einigen, welche Themen genauer beleuchtet werden sollten, darunter zuallererst die schon erwähnte Unterstützungsverpflichtung unter Artikel 9.1 des Pariser Abkommens, die Umsetzung letztlich aller Bestandteile des NCQG-Beschlusses, die versprochene Verdreifachung der Mittel für Anpassung, die Zukunft der Unterstützung bei der Bewältigung unvermeidlicher Klimafolgeschäden und Optionen für neue Quellen der Finanzierung, etwa durch Steuern und Abgaben auf Übergewinne der fossilen Energiekonzerne oder extremen Reichtum.

Anpassung verdreifachen?

Die schon angesprochene Verdreifachung der Unterstützung dürfte (wie auch das Arbeitsprogramm Klimafinanzierung) schon bei der Verabschiedung der Tagesordnung für Streit sorgen. Das Ziel war letztes Jahr auf der COP30 beschlossen worden, allerdings ohne ein Basisjahr festzulegen oder Klarheit zu schaffen über seine Umsetzung. Die afrikanische Gruppe hat nun gefordert, die Verdreifachung auf die Tagesordnung der Konferenz zu setzen, mit erwartbarem Widerstand der Industrieländer.

Klar ist, die Unterstützung für die Anpassung an den Klimawandel liegt weit unter dem Bedarf der Entwicklungsländer. Vor einigen Tagen hat das Umweltprogramm der Vereinten Nationen (UNEP) seinen alljährlichen Adaptation Gap Report 2026 vorgelegt. Demnach wird der Bedarf der Entwicklungsländer im Bereich Anpassung bis 2035 auf jährlich 305 Milliarden US-Dollar anwachsen – beziehungsweise auf 420 Milliarden US-Dollar, wenn man die zu erwartende Inflation mitberücksichtigt. Dagegen lag 2024 die öffentliche Unterstützung durch die Industrieländer für Anpassung an die klimatischen Veränderungen in den einkommensschwachen Ländern bei 28-32 Milliarden US-Dollar. Damit sind die Industrieländer nicht einmal auf einem Pfad, das 2021 gesetzte Ziel zu erreichen, die Unterstützung bis 2025 zunächst auf rund 40 Milliarden US-Dollar zu verdoppeln. Für die letztes Jahr beschlossene Verdreifachung bis 2035 sieht es nicht besser aus. Je nach Basisjahr ergäbe solch eine Verdreifachung für das Jahr 2035 zwischen 60 Milliarden US-Dollar (Basisjahr 2019, wie auch für die Verdoppelung) und 120 Milliarden US-Dollar (Basisjahr 2025, wenn die Verdoppelung gelingt). Selbst im günstigsten Fall würden mit der Verdreifachung 2035 also nur weniger als ein Drittel des Bedarfs gedeckt.

Verständlich, dass die afrikanischen Länder darüber auf der COP31 reden möchten. Nicht verwunderlich ist es dagegen, dass die Industrieländer das Thema von der Tagesordnung streichen möchten. Wenn sich diese Haltung nicht in den ersten Stunden der COP31 ändert, dürfte das die Verhandlungen rund um das Thema Anpassung (etwa zur Umsetzung des Globalziels Anpassung) und indirekt auch die übrigen Verhandlungen vergiften. Es steht also zu hoffen, dass die Europäische Union und die übrigen Industrieländer hier früh Bereitschaft zeigen, über die Verdreifachung und deren Umsetzung zumindest zu reden.

Zugangsbarrieren abbauen

Ständiger Diskussionspunkt auch auf den alljährlichen Klimakonferenzen sind die Schwierigkeiten, mit denen viele der einkommensschwachen Länder konfrontiert sind, wenn sie auf vorhandene Mittel zugreifen wollen. Bürokratische Hürden, ein Dschungel an Fördermodalitäten der zahlreichen Institutionen und Fonds und oft geringe institutionelle Kapazitäten vieler Länder stehen einer Finanzierung häufig im Wege, selbst wenn das Geld im Prinzip verfügbar wäre. Um dem Abhilfe zu schaffen, hat Australien, das für die COP31 die formalen Verhandlungen leitet, im Vorfeld der COP31 ein Access to Finance Statement (mit Aktionsplan) entwickelt und lanciert. Der Zugang zu Klimafinanzierung soll dadurch unkomplizierter und einfacher werden. Das Statement steht außerhalb der formalen Verhandlungsagenda und wird also letztlich eine rein freiwillige Initiative interessierter Staaten und Akteure sein.

Die letzten Entwürfe des Statements enthielten zwar eine Reihe sinnvoller Aspekte und Erkenntnisse, waren hinsichtlich verbindlicher Maßnahmen allerdings eher dürftig und lassen wenig Vertrauen aufkommen, dass das Statement bzw. der Aktionsplan hohe Wirkkraft erreichen wird. Es besteht zudem die Gefahr, die Initiative in Antalya als Erfolg zu feiern, während bei den entscheidenden Themen (rund um Artikel 9.1 des Pariser Abkommens oder die Verdreifachung der Unterstützung bei Anpassung) jeder Fortschritt blockiert werden könnte. Ohnehin fehlen dem Aktionsplan noch die konkreten Aktionen – das könnte sich aber noch ändern, denn dem Vernehmen nach, arbeitet Australien noch an einer finalen Version.

Anpassungsfonds:  Transfer ins Pariser Abkommen

Schließlich steht zu hoffen, dass es der COP31 endlich gelingt (nach dem dies schon zur COP30 nicht gelang), den Transfer des Adaptation Fund in das Pariser Abkommen zu vollziehen. Der Fonds, der unter dem Kyoto-Protokoll geschaffen wurde, soll in Zukunft ausschließlich unter dem Pariser Abkommen operieren. Dazu muss seine institutionelle Architektur zumindest so angepasst werden, dass sie den Bestimmungen des Pariser Abkommens zumindest nicht widerspricht und die geplante Finanzierung des Fonds über eine Abgabe aus Erlösen im Zusammenhang mit Aktivitäten unter dem Artikel 6.4 des Pariser Abkommens in Gang gesetzt werden kann.

Die eigentlichen technischen Aspekte sind geklärt, was bleibt ist die mögliche Anpassung bei der Zusammensetzung des Direktoriums des Adaptation Fund. Sie soll nach Vorstellungen der Industrieländer an die Begrifflichkeiten des Pariser Abkommens angepasst werden. Je zwei der sechzehn Sitze sind für Annex-1-Ländern bzw. den nicht-Annex-1-Ländern vorgesehen. Diese Begrifflichkeiten stammen aus der UN-Klimarahmenkonvention, das Pariser Abkommen nutzt diese Länderlisten nicht und spricht allgemein von developed countries und developing countries. Die Industrieländer möchten die bisherigen Begriffe entsprechend ersetzen. Zwingend notwendig ist das nicht und viele der Entwicklungsländer sind dagegen, unter anderem weil sie darin ein Manöver der reichen Industrieländer sehen, sich einen (wenn auch kleinen) Schritt von ihrer Finanzverpflichtung zu entfernen. Der Streit läuft seit Jahren – es wäre wünschenswert, dass die COP31 ihn endlich beilegen kann.

Jan Kowalzig, Oxfam