Regierungsbericht Klimafinanzierung 2024: Gestiegene Mittel, Kredite dominieren, Zusage 2025 wohl außer Reichweite

Laut den jüngst veröffentlichten Zahlen der Bundesregierung ist die Klimafinanzierung aus Deutschland 2024 gegenüber dem Vorjahr gestiegen. Demnach standen rund 6,1 Mrd. Euro an Mitteln aus dem Bundeshaushalt für die Klimafinanzierung 2024 (inklusive Schenkungsäquivalenten von zinsvergünstigten Krediten) zur Verfügung. Weiterhin dominieren Kredite die deutsche Klimafinanzierung, und der Bereich Anpassung wird vernachlässigt. Für 2025 aber hat die Regierungskoalition im Bundestag nun drastische Kürzungen durchgesetzt. Üble Aussichten kurz vor der diesjährigen UN-Weltklimakonferenz COP30.

Die Darstellung zeigt die öffentliche Klimafinanzierung des Jahres 2024, aufgeschlüsselt nach den verschiedenen Verwendungsbereichen. Die grünen oder grünschraffierten Felder zeigen öffentliche Mittel aus dem Bundeshaushalt. Das orangene Feld zeigt auf dem Kapitalmarkt mobilisierte Mittel v.a. für Kredite von KfW und DEG.

Nach dem diese Woche in Brüssel eingereichten alljährlichen Bericht der Bundesregierung zur Klimafinanzierung haben 2024 die Haushaltsmittel des Bundes zur Unterstützung einkommensschwacher Länder beim Klimaschutz und für die Anpassung an die klimatischen Veränderungen ein Niveau von rund 6,1 Mrd. Euro erreicht. Damit erfüllt die Bundesregierung zumindest für 2024 (wie auch schon für 2022) ihre Zusage, die Haushaltsmittel (plus die Schenkungsäquivalente von zinsvergünstigten Darlehen) bis spätestens 2025 auf jährlich mindestens sechs Milliarden Euro anzuheben.

Weitere rund 4,6 Mrd. Euro gab es in Form von Mitteln, die KfW und DEG am Kapitalmarkt mobilisieren für die Bildung von öffentlichen Krediten (für die es oft nur geringe oder gar keine Haushaltsmittel benötigt, um etwa die Zinsen für die Empfängerländer zu subventionieren) und anderen Instrumenten. Die öffentliche Klimafinanzierung 2024 erreicht damit ein Niveau von rund 10,7 Mrd. Euro. Weiterhin meldet die Bundesregierung rund 1,1 Mrd. € an von mobilisierten privaten Investitionen. Mit dem Gesamtvolumen trägt die Bundesregierung zum 100-Milliarden-Versprechen der Industrieländer bei.

Beziffert sind jeweils in blau die Haushaltsmittel (inkl. Zuschussäquivalente von vergünstigten Darlehen) und in schwarz die öffentlichen Mittel insgesamt (d.h. inkl. der Darlehen). Die grünen bzw. grün schraffierten Flächen zeigen diverse Posten der Haushaltsmittel an, etwa für bilaterale Zuschüsse oder Beiträge an multilaterale Klimafonds. Die orangenen Flächen geben von KfW/DEG auf dem Kapitalmarkt mobilisierte Mittel wieder, aus denen der Großteil der Darlehen im Rahmen der Entwicklungszusammenarbeit bereitgestellt wird. Spätestens 2025 sollen die Haushaltsmittel (plus Zuschussäquivalente) für die Klimafinanzierung bei jährlich mindestens sechs Milliarden Euro liegen, mobilisierte Mittel sind nicht Teil der Zusage. Dieses Niveau wurde jeweils 2022 und 2024 bereits erreicht, für 2025 stehen nun aber drastische Kürzungen an. Aus Oxfam-Sicht müsste ein fairer Beitrag Deutschlands bei mindestens acht Milliarden Euro an Haushaltsmitteln im Jahr 2025 liegen.

Weiter Schieflage bei der Verteilung der Mittel zwischen Anpassung und Klimaschutz

Neben den Mitteln insgesamt sind 2024 auch die Mittel speziell für die Anpassung an die klimatischen Veränderungen gestiegen. Die Bundesregierung gibt hier ein Volumen von rund 2,8 Mrd. Euro (und einen Anteil an der Klimafinanzierung von 46%) an. Die tatsächlich zur Verfügung stehenden Mittel liegen sicher darunter, denn die Bundesregierung betrachtet hier nicht nur die spezifisch der Anpassung zugeordneten Mittel, sondern addiert auch die Hälfte der Mittel hinzu, die als übergreifend sowohl dem Klimaschutz als auch der Anpassung dienend klassifiziert wurden. Das ist insofern teilweise eine fragwürdige Annahme, als dass in dieser Kategorie auch zahlreiche Programme zu finden sind, deren Klimarelevanz oftmals nur vage erkennbar ist und die sich zum Beispiel eher dem allgemeinen Umweltschutz zurechnen lassen.

Abb. 3 schafft hier Klarheit. Demnach diente rund ein Viertel der eingesetzten Haushaltsmittel dem Bereich Anpassung. Bezogen auf die gesamte Klimafinanzierung (d.h. inklusive der über Marktmittel erzeugten Kredite der KfW) liegt der Anteil knapp darunter. Von einer Balance zwischen Anpassung und Minderung, wie es international vereinbart wurde, ist die Bundesregierung weit entfernt.

Die Aussage der Bundesregierung, eine Balance bei der Verteilung der Mittel erreicht zu haben, bezieht sich auf die im linken Diagramm dargestellten Haushaltsmittel (plus Zuschussäquivalente), die nur einen Teilbereich der Klimafinanzierung aus Deutschland ausmachen, und nimmt zudem an, dass die Hälfte der Mittel mit übergreifendem Verwendungszweck der Anpassung dienen. Richtig ist: Nur rund 24 Prozent der gesamten Klimafinanzierung (rechte Seite) gehen dezidiert in den Bereich Anpassung; in welchem Umfang der Bereich „Übergreifend“ auch zur Anpassung beiträgt, ist nicht bemessen.

2021 hatten sich die Industrieländer dem Ziel verpflichtet, die gemeinsamen jährlichen Klima-Hilfen für den Bereich Anpassung bis 2025 gegenüber 2019 zu verdoppeln. Um zu diesem Ziel beizutragen, müsste Deutschland nun die eigenen Anpassungsgelder ebenfalls mindestens verdoppeln, so dass die Haushaltsmittel zur Unterstützung von Anpassung bis 2025 ein Niveau von jährlich mindestens 3,5 Mrd. Euro erreichen (vgl. Abb. 4). Abgesehen von 2023 sind die Gelder über die vergangenen Jahre auch angestiegen, und theoretisch befindet sich Deutschland hier auf einem Zielpfad. Mit Blick auf die nun geplanten Kürzungen für 2025 (vgl. unten) aber könnte sich Deutschland von dem Ziel wieder (deutlich) entfernen.

Dargestellt ist die Entwicklung der Haushaltsmittel (inklusive Zuschussäquivalente von Entwicklungskrediten) für den Bereich Anpassung an den Klimawandel. Gemäß der Logik der Bundesregierung wird für die grüne Linie angenommen, dass 50% der Mittel mit übergreifender Ausrichtung ebenfalls der Anpassung dienlich seien. Für 2025 ist angezeigt, wohin sich die deutschen Mittel für die Anpassung entwickeln müssten, wenn Deutschland zu dem auf der COP26 gesetzten Ziel, die Klima-Hilfen für Anpassung bis 2025 gegenüber 2019 insgesamt zu verdoppeln, durch eine Verdoppelung der Anpassungsgelder aus Deutschland beitragen würde.

Mehrheitlich Kredite in der Klimafinanzierung

38 Prozent der bilateralen Klimafinanzierung 2024 kam in Form von Zuschüssen bei den Empfängerländern an. Das ist gegenüber 2023 (42 Prozent) und 2022 (48 Prozent) eine Verschlechterung. Deutlich mehr als die Hälfte der Klimafinanzierung stellt die Bundesregierung über Klima-Kredite und in Form ähnlicher Instrumente bereit (vgl. Abb. 5).

Klima-Kredite können ein passables Instrument sein, wenn die darüber finanzierten Projekte finanziell so erfolgreich sind, dass aus späteren Erträgen die Kredite zurückgezahlt werden können; allerdings ist das nicht immer und insbesondere bei der Anpassung an den Klimawandel generell eher nicht der Fall. Empfängerländer, von denen viele kaum oder gar nicht zur Klimakrise beigetragen haben, bezahlen die finanzierten Programme und Projekte letztlich zum erheblichen Teil also selbst, nämlich wenn sie die Kredite zurückzahlen. Das steht eklatant im Widerspruch zu den Prinzipien der Klimagerechtigkeit und kann die Schuldenlast der einbkommensschwachen Länder weiter erhöhen, zumal ihr finanzieller Spielraum auch wegen anderer Krisen (darunter die Nachwirkungen der Corona-Pandemie oder der sich verschlimmernde Klimawandel) stark beeinträchtigt sein kann.

* Inklusive kleinerer Beträge in Form von Equity und anderen Instrumenten. | Dargestellt sind nur die bilateralen öffentlichen Mittel. Beiträge an multilaterale Klimafonds und an die multilateralen Entwicklungsbanken leistet Deutschland üblicherweise (wenn auch mit Ausnahmen) in Form von Zuschüssen. Diese Institutionen (insbesondere die Entwicklungsbanken) geben aber oft auch Kredite aus. In der Darstellung auch die multilateralen Beiträge Deutschlands einfach als Zuschüsse zu berücksichtigen, würde also das Bild verzerren.

Lackmustest Bundeshaushalt 2025: 6-Milliarden-Versprechen nicht zu halten

Nach wie vor steht die Bundesregierung hinter der Zusage, bis spätestens 2025 jährlich mindestens sechs Milliarden Euro an Haushaltsmitteln für die Klimafinanzierung bereitzustellen. Gleichzeitig haben CDU und SPD im Bundestag deutliche Kürzungen für den Etat des Bundesministeriums für wirtschaftliche Zusammenarbeit und Entwicklung durchgesetzt, die es unmöglich machen könnten, das Versprechen auch einhalten zu können. Öffentlich äußern tut sich die Bundesregierung dazu nicht. Wenn man aber die Verhältnisse zwischen Klima-Geldern und der übrigen Mittel der Entwicklungszusammenarbeit in den relevanten Titeln des Bundeshaushalts der letzten Jahre auf den Bundeshaushalt für das laufende Jahr überträgt, ergeben sich für 2025 nur 4,5-5,3 Mrd. Euro. Für 2026 sieht es nicht besser aus. Damit stünde die Bundesregierung blamiert da – und mit dieser Botschaft im Gepäck müsste sie zu der kommenden UN-Weltklimakonferenz COP30 anreisen. Die Glaubwürdigkeit und Verlässlichkeit Deutschlands in der internationalen Klimapolitik stünde ernsthaft infrage.

Nächste Schritte für die Bundesregierung

Die Regierungskoalition sollte im laufenden Verfahren für die Aufstellung des Bundeshaushalts 2026 von den geplanten Kürzungen im BMZ-Etat Abstand nehmen und sicherstellen, dass die jährlichen Mittel für die Klimafinanzierung spürbar angehoben werden, um verlässlich die jährlich mindestens sechs Milliarden Euro zu erreichen. Angemessener wäre es allerdings, wenn die Mittel auf mindestens 8 Mrd. Euro anwachsen würden.

Die Bundesregierung sollte ihre Zusage für die Zeit nach 2025 aktualisieren. Bis 2030 sollten die Haushaltsmittel auf jährlich mindestens 12 Mrd. Euro angehoben werden, wie es z.B. die Klima-Allianz und der Bundesverband entwicklungspolitischer und humanitärer Nichtregierungsorganisationen (VENRO) fordern. Das wäre angesichts der zunehmenden Belastungen durch die Klimakrise in den ärmeren Ländern und auch hinsichtlich der Wirtschaftskraft Deutschlands ein angemesseneres Ziel.

Die Bundesregierung sollte unbedingt den Anteil der Mittel für die Anpassung an die klimatischen Veränderungen erhöhen. Echte Ausgewogenheit (wie international vereinbart) ist erst mit einer hälftigen Aufteilung der gesamten Mittel (d.h. nicht nur der Haushaltsmittel) zwischen Emissionsminderung und Anpassung erreicht.

Künftige Steigerungen der Klimafinanzierung aus Deutschland sollten sich vor allem auf die Bereitstellung von Zuschüssen konzentrieren, um die Schuldenlast in den ärmeren Ländern nicht weiter zu verschärfen. Das erfordert entsprechend mehr Haushaltsmittel in den kommenden Jahren und weniger Verlass auf Marktmittel über die KfW.

Jan Kowalzig, Oxfam