Nach den Ministertreffen im Mai: Wo steht die deutsche G7-Präsidentschaft bei der Finanzierung von Klimaanpassung?

Eine kritische Analyse der Fortschritte der G7 bei der Klimafinanzierung. Bild: © Bundesregierung

Ein arbeitsreicher Monat für die deutsche G7-Präsidentschaft ist zu Ende gegangen. Die Vorbereitungen für den G7-Gipfel in den bayerischen Bergen, der vom 26. bis 28. Juni stattfinden wird, laufen auf Hochtouren.

Im Mai fand eine Reihe von klimarelevanten Ministertreffen statt. Den Anfang machten die Außenminister*innen vom 12. bis 14. Mai, gefolgt von den Entwicklungsminister*innen, die am 18. und 19. Mai zusammenkamen (einschließlich einer gemeinsamen Sitzung mit den Gesundheitsminister*innen), und den Finanzminister*innen, die vom 18. bis 20. Mai tagten. Schließlich hatten die Umwelt-, Klima- und Energieminister*innen auf ihrer Tagung vom 25. bis 27. Mai die Gelegenheit, sich mit den wichtigsten Herausforderungen zu befassen.

Diesen Ministertreffen ging der Höhepunkt der zivilgesellschaftlichen Vorbereitungsarbeit auf einem C7-Gipfel voraus, der am 4. und 5. Mai dem deutschen Bundeskanzler zentrale Empfehlungen übergab. CARE, Germanwatch und Oxfam haben sich ebenfalls aktiv in den C7-Prozess eingebracht und in einem ersten gemeinsamen Ergebnis fünf zentrale Erwartungen an die Klimafinanzierung formuliert, die in einem eigenen Blogartikel zusammengefasst sind.

Wo stehen wir also nach all diesen Treffen, wenn es darum geht, dass die G7 Fortschritte bei der Klimafinanzierung für geschlechtsspezifische Maßnahmen erzielt, insbesondere für die Länder und Bevölkerungsgruppen, die am stärksten von den Auswirkungen der Klimakrise betroffen sind?

Dieser Artikel fasst die wichtigsten Errungenschaften (bzw. deren Fehlen) in vier Bereichen zusammen: a) das 100-Milliarden-Dollar-Klimafinanzierungsziel, b) die Erschließung neuer Finanzmittel für die Bewältigung von Verlusten und Schäden (Loss & Damange), c) die Aufstockung der Finanzmittel für Anpassungsmaßnahmen und d) die stärkere Einbeziehung der Gleichstellung der Geschlechter in Klimamaßnahmen.

Keine Beschleunigung der verspäteten Erfüllung der 100-Milliarden-Dollar-Zusage in Sicht

Im Jahr 2009 verpflichteten sich die Industrieländer, bis 2020 jährlich 100 Mrd. USD an neuen und zusätzlichen Finanzmitteln zu mobilisieren, um Anpassungs- und Klimaschutzmaßnahmen in den Entwicklungsländern zu unterstützen. Es liegt auf der Hand, dass die G7 als die wirtschaftlich stärksten und für die meisten Emissionen verantwortlichen Industrieländer eine entscheidende Rolle bei der Erreichung dieses Ziels spielen müssen. Im Jahr 2021 haben die Industrieländer eingeräumt, dass sie dieses Ziel, das ein zentrales Element der Architektur des Pariser Abkommens und ein Kitt des gegenseitigen Vertrauens zwischen den Vertragsparteien war und ist, nicht erreicht haben.

Nach den G7-Ministertreffen besteht kaum noch die leise Hoffnung, dass dieses Ziel im Jahr 2022 erreicht werden könnte. Interessanterweise, oder noch besorgniserregender, wurde das 100-Milliarden-Ziel im Kommuniqué der Entwicklungsminister*innen (wie auch in der Erklärung der Außenministerin) nicht einmal erwähnt, obwohl die Entwicklungsfinanzierungsbudgets – aufgrund des Mangels an echter Zusätzlichkeit in den meisten G7-Ländern – die wichtigste öffentliche Finanzquelle zur Erreichung des 100-Milliarden-Ziels sind. Die Finanzminister*innen bekräftigten ihr Engagement für die Erreichung des Ziels bis 2023 und erklärten, sie seien sich einig, „die öffentliche Klimafinanzierung weiterhin zu stärken und, wo möglich, zu erhöhen“. Dies klingt jedoch nicht nach einer entschlossenen Verpflichtung, alles in ihrer Macht Stehende zu tun, um das Ziel zu erreichen, obwohl die Finanzminister*innen in diesem Bereich eine entscheidende Rolle spielen. Sie verpflichteten sich zu „detaillierteren Arbeiten im Finanzbereich bis zu unserem Treffen im Oktober im Vorfeld der COP27“, aber es ist unklar, worin diese Arbeit bestehen könnte, wenn sie nicht tatsächlich die Finanzen bereitstellt.

Zumindest bekräftigen die Umwelt-, Klima- und Energieminister*innen in ihrem 40-seitigen Kommuniqué „das von den Vertragsparteien in Glasgow zum Ausdruck gebrachte tiefe Bedauern darüber, dass dieses Ziel noch nicht in vollem Umfang erreicht wurde“, und vereinbaren, dass sie „gemeinsam mit anderen Industrieländern an einem Fortschrittsbericht vor der COP27 arbeiten werden“, was aus Sicht der Transparenz wichtig ist. Sie sollten sich jedoch bemühen, einige der Schwächen und Mängel des letztjährigen Berichts zu korrigieren, darunter das Fehlen aufgeschlüsselter Informationen, da länderspezifische Angaben zum Anstieg der Finanzmittel fehlten, und die mangelnde Berücksichtigung der Frage der Zusätzlichkeit der Klimafinanzierung.

Erste G7-spezifische Erklärung zu Verlusten und Schäden, die sich hauptsächlich an der etablierten Sprache orientiert

Die Auswirkungen der Klimakrise verursachen in den Entwicklungsländern Verluste und Schäden und vor allem menschliches Leid in noch nie dagewesenem Ausmaß. Daher steht die G7 unter Beobachtung, ob es ihnen gelingt, ihre Verantwortung anzuerkennen und dauerhafte Lösungen für arme Länder und Gemeinschaften zur Bewältigung von Verlusten und Schäden voranzubringen. Dies ist natürlich zusätzlich zu den Anpassungsbemühungen erforderlich, die zur Minimierung von Verlusten und Schäden beitragen können, sowie zu Emissionsminderung als Schlüsselstrategie zu deren Vermeidung. Den Außenminister*innen ist es zwar gelungen, den Klima- und Umweltwandel mit den damit verbundenen umfassenderen sicherheitspolitischen, wirtschaftlichen, humanitären, ökologischen und gesellschaftlichen Herausforderungen in Verbindung zu bringen, doch sie haben sich nicht klar zu der wachsenden Bedrohung durch Verluste und Schäden geäußert.

Sie kontextualisierten Verluste und Schäden hauptsächlich durch die Linse der Abschwächung und Anpassung. Die Entwicklungsminister erkennen „die dringende Notwendigkeit an, die Maßnahmen und die Unterstützung für die Umsetzung relevanter Ansätze zur Abwendung, Minimierung und Bewältigung von Verlusten und Schäden in Entwicklungsländern, die besonders anfällig für die negativen Auswirkungen des Klimawandels sind, gegebenenfalls zu verstärken, einschließlich Finanzierung, Technologie und Kapazitätsaufbau.“ Diejenigen, die die internationalen Klimaverhandlungen bei der UNFCCC regelmäßig verfolgen – mit denselben Ländern am Verhandlungstisch – haben sicherlich das Gefühl, dies schon einmal gehört und gelesen zu haben, und zwar buchstäblich mehr als einmal, seit das Pariser Abkommen mit einem spezifischen L&D-Artikel 8 in Kraft getreten ist. Dies hat jedoch in der Vergangenheit nur zu begrenzten zusätzlichen Maßnahmen und zu keinerlei Fortschritten bei der Bereitstellung neuer und zusätzlicher Finanzmittel zur Bewältigung von Verlusten und Schäden geführt, die über die Anpassungs- und Minderungsfinanzierung hinausgehen.

Trotz der großen Handlungslücke haben die G7 und andere Industrieländer häufig Versuche von gefährdeten Entwicklungsländern (in den UNFCCC-Verhandlungen oder im Exekutivausschuss des Warschauer Internationalen Mechanismus für Verluste und Schäden (WIM)) zum Schweigen gebracht, die Debatte auf potenzielle neue und innovative öffentliche Finanzierungsquellen auszudehnen, indem sie den Umfang von Analyseberichten oder Eingaben im Rahmen des UNFCCC auf „verfügbare Finanzierungsquellen“ beschränkten. Nun hat sich die G7 in einer lauwarmen Erklärung darauf geeinigt, „den Glasgow-Dialog zwischen den Vertragsparteien voll zu unterstützen und […] sich konstruktiv daran zu beteiligen“. Alles andere wäre eine direkte böswillige Verhandlungsantwort auf etwas, dem sie erst vor sechs Monaten auf der COP26 zugestimmt haben.

Ein stärkeres Signal an die gefährdeten Entwicklungsländer wäre es gewesen, wenn sie sich aktiv an der Prüfung von Argumenten und Vorschlägen für eine Fazilität zur Finanzierung von Verlusten und Schäden – oder einen ähnlich bezeichneten Mechanismus – und neue Finanzierungsquellen beteiligen würden, wie dies auch von der C7 oder der V20-Gruppe der gefährdeten Nationen gefordert wird. Wie die letztgenannte Gruppe ebenfalls skizziert, könnte dies eines von mehreren Elementen eines Globalen Schutzschildes gegen Klimarisiken zur Schließung der finanziellen Schutzlücke sein, ein Begriff, den die deutsche G7-Präsidentschaft in die Debatte eingebracht hat und der sowohl in der Erklärung der Umwelt-, Energie- und Klimaminister*innen als auch etwas ausführlicher in der Erklärung der Entwicklungsminister erwähnt wird. Tatsächlich geht diese Erklärung jedoch kaum über die Absicht hinaus, die bestehenden Rahmenwerke zu „stärken“ und sich innerhalb der globalen Klima- und Katastrophenrisikofinanzierung und -versicherung (Climate and Disaster Risk Finance and Insurance, CDRFI) besser zu koordinieren, auch im Rahmen der Globalen Partnerschaft für InsuResilienz (InsuResilience Global Partnership, IGP). Es gibt keine Klarheit darüber, wie die G7 die öffentliche Finanzierung für die Bewältigung von Verlusten und Schäden deutlich aufstocken würde und wie sie sich die Entstehung eines „globalen Schutzschildes“ vorstellen.

CARE ist ein aktives Mitglied der IGP und arbeitet mit anderen zivilgesellschaftlichen Organisationen zusammen, um eine armutsorientierte Perspektive für Klima- und Katastrophenrisikofinanzierung und -versicherung zu fördern. Daher begrüßen wir auch die Verabschiedung der fünf Grundsätze für SMART Premium and Capital Support, zu denen CARE beigetragen hat. Dieses Engagement geht jedoch einher mit der Forderung an die Industrieländer, neue und zusätzliche Finanzmittel zur Bewältigung von Verlusten und Schäden bereitzustellen und die mögliche Rolle einer Finanzfazilität für Verluste und Schäden zu untersuchen.

Keine klaren Fortschritte bei der Verdopplung der Anpassungsfinanzierung bis 2025

Eines der Ergebnisse der COP26 war die Verpflichtung der Industrieländer, die Anpassungsfinanzierung bis 2025 gegenüber 2019 mindestens zu verdoppeln, was auch auf den Ankündigungen mehrerer Industrieländer beruht. Obwohl sie im Beitrag der Finanzminister*innen fehlt, wurde diese Verpflichtung sowohl im Kommuniqué der Entwicklungsminister*innen als auch in dem der Umwelt-, Klima- und Energieminister*innen bekräftigt. Das letztgenannte Kommuniqué enthält keine klareren Meilensteine, wie diese Verdoppelung erreicht werden soll, verweist aber auf die oben erwähnte Aktualisierung des Klimafinanzierungsplans und fordert die multilateralen Entwicklungsbanken und Entwicklungsfinanzierungsinstitutionen auf, „ihre Anstrengungen zu verstärken“. Positiv hervorgehoben wird die Notwendigkeit, den Zugang zu Finanzmitteln zu verbessern, ein Anliegen, das insbesondere von den am wenigsten entwickelten Ländern (LDC) und den kleinen Inselstaaten (SIDS) geäußert wurde, und die G7 unterstützen die Grundsätze und Empfehlungen der „Taskforce für den Zugang zur Klimafinanzierung“.

Stärkere Einbeziehung der Gleichstellung der Geschlechter in Klimamaßnahmen

Positiv ist, dass Gleichstellungsaspekte mit Klimarelevanz in mehreren Ministererklärungen erwähnt werden. Die Umwelt-, Energie- und Klimaminister*innen „erkennen die Notwendigkeit an, die Klimafinanzierung geschlechtergerecht zu gestalten und ihre Wirksamkeit zu verbessern, insbesondere um das Potenzial von Frauen freizusetzen, die befähigt sind, zu Klima- und Nachhaltigkeitsmaßnahmen beizutragen“.

Ein demnächst erscheinender „gemeinsamer Bericht der G7 über Gleichstellung und Vielfalt im Energiesektor“ soll weitere Anhaltspunkte und erfolgreiche Beispiele liefern, und es wurde ein jährlicher Fortschrittsbericht initiiert. Die Entwicklungsminister haben der Gleichstellung der Geschlechter in den verschiedenen Themenbereichen ihres Kommuniqués insgesamt mehr Aufmerksamkeit gewidmet. Die Verpflichtung, „alle Anstrengungen zu unternehmen, um gemeinsam den Anteil der bilateralen zurechenbaren öffentlichen Entwicklungshilfe der G7 zu erhöhen, der in den kommenden Jahren die Gleichstellung der Geschlechter und die Stärkung der Rolle der Frau fördert“, ist sicherlich zu begrüßen und würde sich auch positiv auf die Stärkung der Gleichstellungsaspekte bei der Klimafinanzierung auswirken (wie bereits erwähnt, zählen die meisten G7 leider den Großteil ihrer Klimafinanzierung als öffentliche Entwicklungshilfe).

Aber auch hier handelt es sich um eine äußerst vage Verpflichtung, der es an einer klaren aggregierten Ausgangsbasis und Zielsetzung fehlt. Der Klimaabschnitt der Erklärung der Entwicklungsminister*innen unterstreicht außerdem die Notwendigkeit eines „inklusiven, geschlechtergerechten und sozial gerechten“ Übergangs zu Netto-Null-Emissionen sowie zu klimaresistenten und naturverträglichen Gesellschaften. Die G7 erkennt außerdem „die Bedeutung des Gender-Mainstreaming in allen Zielen“ des UNFCCC-Arbeitsprogramms und -Aktionsplans an. Insgesamt fehlt es der Gender-Perspektive an messbaren, klaren Handlungsverpflichtungen, die notwendig sind, um als wirklich transformativ zu gelten.

Die Staats- und Regierungschefs auf dem Gipfel müssen konkretere Maßnahmen ergreifen!

All dies zeigt, dass die G7-Ministerkonferenz neben vielen schönen Worten bisher nur sehr wenige konkrete nächste Schritte oder Zusagen gemacht hat, um das Vertrauen der gefährdeten Entwicklungsländer zu stärken, dass die Klimafinanzierung aufgestockt wurde und die wichtigsten Probleme angegangen werden. Natürlich kann die konzentrierte Analyse in diesem Artikel nicht alles erfassen, was in den Erklärungen der Minister enthalten ist. Aber sie zeigt, dass bei den untersuchten Schlüsselthemen weniger Worte und mehr konkrete Maßnahmen und Verpflichtungen erforderlich sind. Dies wird eine zentrale Aufgabe für die Staats- und Regierungschefs sein, wenn sie Ende Juni auf dem G7-Gipfel selbst zusammenkommen. Insbesondere der Gastgeber, der deutsche Bundeskanzler Olaf Scholz, kann sich in Sachen Klimafinanzierung engagieren. Jüngste Analysen der deutschen Haushaltsverhandlungen für 2022 lassen ernsthafte Zweifel an der Entschlossenheit der Regierung aufkommen, ihre Zusagen zur weiteren Aufstockung der Klimafinanzierung auf 6 Milliarden Euro pro Jahr einzuhalten. Dieses Ziel wurde auch von der Zivilgesellschaft weithin als zu niedrig kritisiert und sollte stattdessen auf 8 Mrd. EUR für die Unterstützung von Minderungs- und Anpassungsmaßnahmen in Entwicklungsländern angehoben werden, wobei zusätzliche Mittel für die Bewältigung von Verlusten und Schäden erforderlich sind.

Sven Harmeling, CARE