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Deutsche Klimafinanzierung 2021: Bestenfalls Stagnation, womöglich sogar Absinken

Die Aussichten für die Klimafinanzierung aus Deutschland für 2021 sind nur mäßig. Statt auf deutliches Wachstum setzt die Bundesregierung eher auf Stagnation. Sperren bei den bilateralen Titeln könnten sogar ein Absinken verursachen – das wäre fatal.

Ende 2020 blieb eine verhältnismäßig gute Nachricht, vermutlich wegen der Verschiebung der UN-Klimakonferenz COP26 in das Jahr 2021, weitgehend unbeachtet: Schon 2019 und damit ein Jahr früher als geplant, hatte die Bundesregierung das 2015 gegebene Versprechen eingelöst, die Mittel für die Klimafinanzierung aus dem Bundeshaushalt auf jährlich rund 4 Mrd. Euro zu erhöhen (wenn auch nur nach einer für die Bundesregierung sehr günstigen Zählweise). Tatsächlich kommt die Bundesregierung in ihrer Berichterstattung für 2019 auf knapp über 4,3 Mrd. Euro an Haushaltsmitteln plus die in den Entwicklungskrediten der KfW rechnerisch enthaltenen Zuschussäquivalente. Hinzu kommen auf den Kapitalmärkten mobilisierten Mittel in Höhe von knapp unter 2,5 Mrd. Euro, die in Form vor allem von Krediten über die KfW und die DEG den ärmeren Ländern zur Verfügung gestellt werden. Für 2020 liegen noch keine abschließenden Zahlen vor – aber die Bundesregierung hatte immer wieder bestätigt, dass das versprochene Niveau von jährlich rund 4 Mrd. Euro an Haushaltsmitteln (plus Zuschussäquivalente) auch 2020 zumindest knapp überschritten würde.

Abb. 1: Klimafinanzierung aus Deutschland 2014-2021
Klimafinanzierung aus Deutschland 2014-2021

Die grünen Balkenflächen zeigen die eingesetzten Haushaltsmittel, etwa für bilaterale Zuschüsse oder Einzahlungen in multilaterale Fonds. Die orangenen Balkenflächen geben von KfW/DEG auf dem Kapitalmarkt aufgenommene („mobilisierte“) Mittel wieder, aus denen der Großteil der Darlehen im Rahmen der Entwicklungszusammenarbeit bereitgestellt wird. Für 2020 und 2021 liegen bisher nur Planzahlen für die ‚Klimaleistung‘ (Haushaltsmittel plus Zuschussäquivalente) insgesamt vor, d.h. ohne die mobilisierten Mittel (orangene Flächen) und ohne Details z.B. zu künftigen Darlehen direkt aus Haushaltsmitteln oder geplanten Zinssubventionen. Für 2021 ist auch der mögliche Effekt der teilweisen Sperre einiger der Titel der bilateralen Zusammenarbeit dargestellt. Quelle: Eigene Darstelung nach Daten der Bundesregierung.

2021: Stagnation oder gar Absinken?

Für 2021 sind die Aussichten allerdings eher mäßig. Den Planzahlen zufolge soll es kein deutliches Wachstum geben, sondern nur einen minimalen Anstieg gegenüber den Planzahlen 2020, was gegenüber den tatsächlichen Zahlen für 2019 sogar ein Absinken bedeuten würde (vgl. Abbildung 1). Und dabei könnte es noch schlimmer kommen: Der Bundestag hat bei einigen der Haushaltstitel der bilateralen Zusammenarbeit die Verpflichtungsermächtigungen (über die die Zusagen für bilaterale Maßnahmen ermöglicht werden) mit teilweisen Sperren belegt. Werden diese Sperren nicht aufgehoben, könnte das auch die Klimafinanzierung 2021 in Mitleidenschaft ziehen, die zu einem Großteil aus diesen Titeln bestritten wird. Der Effekt könnte die Haushaltsmittel für die Klimafinanzierung 2021 um (so unsere Schätzung) rund 400 Mio. Euro und damit wieder unter das Niveau von 4 Mrd. Euro drücken – ein fatales Signal an die ärmeren Länder. Für die Folgejahre 2022 bis 2024 plant die Bundesregierung derzeit kein Wachstum der Mittel für die Entwicklungszusammenarbeit insgesamt, sondern bestenfalls eine Stabilisierung des 2019er Niveaus bzw. ein leichtes Absinken, innerhalb dessen die Klimafinanzierung wohl kaum ansteigen würde.

Abb. 2: Überblick Klimafinanzierung 2021
Überblick Klimafinanzierung 2021

Auch 2021 sollen die knapp über 4 Mrd. Euro für die Klimafinanzierung bereitstehen, wie immer großenteils in Form bilateraler Maßnahmen. Über das Volumen möglicher Darlehen bzw. mobilisierter Mittel macht die Bundesregierung keine Angaben. Die grauen Flächen zeigen den möglichen Effekt der Sperren bei den Titeln der bilateralen Finanziellen und Technischen Zusammenarbeit. Die Schätzung basiert auf der Annahme, dass das Verhältnis der gesperrten Volumina der Verpflichtungsermächtigungen in diesen Titeln zu deren Gesamtumfang im selben Verhältnis auf die über diese Titel bereitgestellte Klimafinanzierung wirkt. Quelle: Eigene Darstellung nach Daten der Bundesregierung.

Dabei hatte Bundeskanzlerin Angela Merkel Mitte Dezember zum Climate Ambition Summit noch verkündet, zusätzliche 500 Mio. Euro für die Klimafinanzierung bereitzustellen – eine Ankündigung, die sich inzwischen als wenig ergiebig herausgestellt hat, denn es handelt sich lediglich um Mittel, die 2020 und 2021 ohnehin schon vorgesehen waren.

Umso wichtiger ist es, dass die Klimafinanzierung aus Deutschland in den kommenden Jahren weiter anwächst. Der Bedarf in den ärmeren Ländern wächst. Die 100-Milliarden-Zusage der Industrieländer von 2009, an der die Bundesregierung das für 2020 angestrebte Niveau von rund 4 Mrd. Euro orientiert hat, stammt aus einer Zeit, als der Diskurs globaler Klimapolitik sich noch an einer 2°C-Grenze orientierte. Im Pariser Abkommen streben die Regierungen aber eine Begrenzung der globalen Erwärmung auf maximal 1,5°C an. Zudem wird das Ausmaß der Klimakrise und der Bedarf für Anpassung an die Veränderungen inzwischen deutlich höher eingeschätzt als noch vor zehn Jahren. Damit wächst auch der Unterstützungsbedarf der ärmeren Länder. Hinzu kommen die Folgen der Corona-Pandemie und anderer Krisen, die die Situation in den ärmeren Ländern noch einmal erheblich verschärfen und die ohnehin knappen Ressourcen noch weiter belasten.

Abb. 3: Instrumente 2017-2019
Instrumente der Klimafinanzierung 2017-2019

Dargestellt ist die Aufteilung nach Instrumenten der Klimafinanzierung im Zeitraum 2017-2019. Zinssubventionen werden zwar als Zuschüsse berichtet – werden aber dafür genutzt, zinsvergünstigte Darlehen bereitzustellen (und erreichen die Empfängerländer also als Bestandteil solcher Darlehen). Zuschussäquivalente sind ohnehin nur eine rein rechnerische Größe, die den finanziellen Vorteil von vergünstigten Darlehen gegenüber Darlehen zu Marktkonditionen darstellt. Quelle: Eigene Darstellung nach Daten der Bundesregierung.

Zusammensetzung und Verwendung der Klimafinanzierung

Es lohnt auch ein Blick auf die Zusammensetzung der Klimafinanzierung. Im Zeitraum 2017-2019 wurde weniger als die Hälfte (nämlich knapp 43 Prozent) der Mittel als Zuschüsse (z.B. für bilaterale Maßnahmen oder Beiträge an multilaterale Klimafonds) bereitgestellt. Der größere Anteil (rund 57 Prozent) kam in Form von Darlehen und anderen Instrumenten. Unter den richtigen Umständen können z.B. zinsvergünstigte Darlehen durchaus sinnvoll sein, allerdings könnten zunehmende Klimarisken, die wirtschaftlichen Folgen der Corona-Pandemie und andere Krisen die Tragfähigkeit von Darlehen in den ärmeren Ländern möglicherweise in Zukunft eher einschränken und mehr Zuschüsse erfordern. Ohnehin besteht die tatsächliche Unterstützungsleistung Deutschlands bei Darlehen nur aus ihrem Zuschussäquivalent, also dem finanziellen Vorteil für das Empfängerland gegenüber einem Darlehen zu Marktkonditionen. Den Großteil der Leistung bringen hingegen die Empfängerländer selbst auf (indem sie den Kredit nämlich zurückzahlen, wenn auch u.U. mit sehr günstigen Konditionen). Trotzdem schreibt sich die Bundesregierung die bereitgestellten Darlehen mit vollem Nennwert auf die Fahnen.

Abb. 4: Verwendung 2017-2019
Verwendung der Klimafinanzierung 2017-2019

Nur 20 Prozent der Klimafinanzierung wird für die Anpassung an die klimatischen Veränderungen bereitgestellt. In Maßnahmen, die der Kategorie „Übergreifend“ zugeordnet sind, finden sich sicher weitere Anpassungskomponenten, allerdings dient diese Kategorie oft auch der Zuordnung von Mitteln, die z.B. eher allgemeine Umweltbelange verfolgen mit einer kaum überzeugend sichtbaren Klimarelevanz. Man beachte, dass die Grafik die deutsche Klimafinanzierung insgesamt zeigt. Die Bundesregierung beschränkt sich gerne auf die Betrachtung allein der Haushaltsmittel für die Klimafinanzierung (d.h. ohne die Darlehen etc., die über mobilisierte Mittel erzeugt werden), weil dort das Verhältnis zwischen Anpassung und Minderung ausgewogener ist. Quelle: Eigene Darstellung nach Daten der Bundesregierung.

Bei der Verwendung der Klimafinanzierung bleibt die Anpassung an den Klimawandel gegenüber Minderungsmaßnahmen weiter deutlich zurück. Die Bundesregierung verweist gerne darauf, dass bei den eingesetzten Haushaltsmitteln eine Balance schon erreicht sei. Betrachtet man aber die Klimafinanzierung insgesamt, d.h. einschließlich bereitgestellter Darlehen von KfW und DEG, stehen für die Minderung von Treibhausgasen dreifach mehr Mittel zur Verfügung als für die Anpassung an den Klimawandel. Das wundert nicht: für Klimaschutz sind Darlehen und ähnliche Instrumente eher geeignet als für die Anpassung kritischer Sektoren wie die Ernährungssicherung oder der Schutz vor Extremereignissen wie Dürren, Stürmen oder Überschwemmungen. Umso wichtiger wäre es, dass die Bundesregierung gerade aus den Haushaltsmitteln einen wachsenden Anteil für Anpassungsmaßnahmen bereitstellt. Dies muss natürlich im Rahmen eines in den kommenden Jahren deutlich zu steigernden Gesamtvolumens geschehen.

Baustellen für 2021

2021 wird für die globale Klimapolitik zu einem wichtigen Jahr. Spätestens zur UN-Klimakonferenz COP26, die nach derzeitigem Stand Ende des Jahres in Glasgow stattfinden soll, sollen alle Länder neue, ehrgeizigere Klimaziele vorgelegt haben. Gleichzeitig gilt es, die Bewältigung der wirtschaftlichen Folgen der Corona-Pandemie klimakompatibel zu gestalten. Für beides ist die finanzielle Unterstützung der ärmeren Länder zentral. In vier Feldern sollte sich die Bundesregierung in diesem Jahr hervortun:

Zunächst gilt es, die Sperren bei den bilateralen Titeln der Finanziellen und Technischen Zusammenarbeit aufzuheben, damit das Entwicklungsministerium über das volle Volumen der bereitgestellten Mittel verfügen kann, nicht nur für die Klimafinanzierung, sondern auch für die Entwicklungsfinanzierung ganz allgemein – umso wichtiger, als die wirtschaftlichen Folgen der Corona-Pandemie in den ärmeren Ländern nach und nach sichtbarer werden. Es wäre für die Bundesregierung extrem peinlich, ihren internationalen Partnern demnächst beichten zu müssen, dass die Klimafinanzierung kurz nach dem Zieljahr 2020 für die 100-Milliarden-Zusage wieder zu schrumpfen begönne.

Wie schon oben erwähnt sollte die Bundesregierung bei der Klimafinanzierung aus Deutschland für ein deutliches Wachstum in den kommenden Jahren sorgen. Die Bundesregierung sollte bis 2025 eine Verdoppelung der Mittel von den jährlich rund 4 Mrd. Euro auf jährlich mindestens 8 Mrd. Euro anstreben und auch international ankündigen (nächste Gelegenheit: der kommende Petersberger Klimadialog 2021). Die Bundesregierung sollte zudem mehr Haushaltsmittel für den Bereich Anpassung bereitstellen, um eine bessere Ausgewogenheit der Klimafinanzierung zu erreichen. Dies gilt sowohl für die bilateralen Maßnahmen als auch für neue Zusagen an multilaterale Fonds, darunter insbesonder der Least Developed Countries Fund und der Adaptation Fund. Schließlich sollte sie insgesamt mehr Zuschüsse bereitstellen, statt künftiges Wachstum aus Krediten zu bestreiten, die den ärmeren Ländern weitere Lasten aufbürden.

Die Bundesregierung sollte die kommenden Gelegenheiten wie insbesondere den Petersberger Klimadialog, aber auch die Treffen im Rahmen der G7 du der G20 dafür nutzen, andere Industrieländer dazu zu bewegen, Zusagen über neuerliches Wachstum der Klimafinanzierung in den Jahren 2021-2025 zu leisten. Passenderweise hatte die Bundeskanzlerin neben der oben erwähnten (wenig ergiebigen) Zusage auch verkündet, Deutschland werde sich für einen Prozess engagieren, der die Klimafinanzierung in den kommenden Jahren voranbringt. Glaubwürdig gelingt das nur, wenn Deutschland mit gutem Beispiel vorangeht – wie oben skizziert.

Schließlich werden auf der COP26 die formalen Verhandlungen für ein neues, globales Finanzierungsziel für die Zeit nach 2025 beginnen, das auf dem bestehenden 100-Milliarden-Ziel der Industrieländer aufsatteln soll. Hier kann die Bundesregierung eine Führungsposition einnehmen, wenn sie schon früh konkrete Ideen auch in die Vorverhandlungen und informelle Gespräche mit Partnerländern und innerhalb der EU einbringt. Solch ein neues Ziel könnte durchaus eine Zielmatrix sein, die die drei Bereiche Anpassung, Minderung und Ausgleich für Verluste und Schäden infolge des Klimawandels getrennt betrachtet und mit Unterzielen unterlegt oder z.B. für den Abbau von Barrieren etwa beim Zugang zu vorhandenen Finanzierungsmöglichkeiten auch rein qualitative Ziele enthält.

Jan Kowalzig, Oxfam

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