Klimafinanzierung 2024: Tatsächliche Unterstützung weniger als ein Drittel der gemeldeten 137 Mrd. $

Pünktlich zu den jüngsten Bonner Klimaverhandlungen (SB64) berichtete die OECD, dass die von den Industrieländern bereitgestellte bzw. mobilisierte Klimafinanzierung zur Unterstützung bei Klimaschutz und Anpassung in den einkommensschwachen Ländern 2024 fast 137 Milliarden US-Dollar erreicht hatte. Wie eine neue Schätzung aber zeigt, belief sich die dahinter stehende tatsächliche finanzielle Anstrengung der Industrieländer auf weniger als ein Drittel und möglicherweise sogar nur auf ein Viertel dessen, was die offiziell gemeldeten Zahlen vermuten lassen.

Laut dem jüngsten OECD-Bericht haben die Industrieländer für das Jahr 2024 Klimafinanzierung in Höhe von 136,7 Milliarden US-Dollar gemeldet, gegenüber 2023 (132,7 Milliarden US-Dollar) sogar noch ein kleines Wachstum und deutlich über der für den Zeitraum 2020-2025 zugesagten Summe von jährlich 100 Milliarden US-Dollar. Trotz der bemerkenswert hohen Zahlen bleibt grundlegende Kritik bestehen, etwa dass der Großteil der bereitgestellten Mittel in Form von Krediten erfolgt, von denen die meisten nicht einmal zu vergünstigten Konditionen gewährt werden, was zu einer Verschärfung der oft erdrückenden Verschuldung der Länder führen kann; oder dass nach wie vor der Bereich Anpassung vernachlässigt wird; oder dass nur extrem geringe Mittel zur Bewältigung unvermeidbarer, klimabedingter Verluste und Schäden dienen.

Tatsächliche Unterstützungsleistung: 33-45 Milliarden US-Dollar

Eine Oxfam-Schätzung zeigt nun, dass die finanzielle Leistung der Industrieländer bei der Bereitstellung von Klimafinanzierung in den Jahren 2023 und 2024 deutlich geringer war, als die offiziell gemeldeten Zahlen es vermuten lassen. Demnach belief sich die tatsächliche Unterstützungsleistung (Climate-Specific Net Assistance, CSNA) 2023 auf 31-43 Milliarden US-Dollar und 2024 auf 33-45 Milliarden US-Dollar – weniger als ein Drittel bzw. ein Viertel der gemeldeten Beträge. Für die Unterstützung von Anpassung schätzt Oxfam, dass sich die tatsächlichen Aufwendungen der Industrieländer 2024 auf bestenfalls 18 Milliarden US-Dollar beliefen.

Die roten Balken zeigen die von der OECD gemeldete Klimafinanzierung. Die orangefarbenen und grünen Balken zeigen die Oxfam-Schätzung für die tatsächliche Unterstützungsleistung (Climate-Specific Net Assistance, CSNA), gerundet auf die nächsten 0,5 Milliarden US-Dollar, basierend auf den Datensätzen der OECD zu klimarelevanten Entwicklungsfinanzierung. Die orangefarbenen Balken nutzen die Standardmethode der OECD zur Berechnung der Zuschussäquivalente, bei der feste Diskontsätze verwendet werden. Bei den grünen Balken wird eine Zuschussäquivalente-Methodik von Oxfam verwendet, die die tatsächliche finanzielle Anstrengung der Geberländer genauer erfasst. Die Methodik wird hier erläutert.

Der deutliche Unterschied zwischen den gemeldeten Zahlen und der Schätzung von Oxfam ist auf die Berichtspraktiken zurückzuführen, die sich die Industrieländer im Rahmen des Pariser Abkommens gesichert haben und die zu Zahlen führen, die die tatsächlichen Aufwendungen für die bereitgestellte Klimafinanzierung verschleiern. Das Problem ergibt sich aus zweierlei Aspekten: Erstens wird die Klimafinanzierung nach wie vor von Krediten dominiert (was an sich schon ein Problem darstellt). Die Industrieländer weisen diese Kredite mit Nennwert aus und nicht anhand ihres damit verbundenen finanziellen Aufwands (z. B. zur Subventionierung der Zinssätze, um einen Kredit zu Vorzugskonditionen anbieten zu können). Zweitens wird die Klimarelevanz der ausgewiesenen Finanzmittel oft übertrieben dargestellt, sodass die berichteten Volumina nicht die Unterstützung widerspiegeln, die etwa im Rahmen umfassenderer Programme spezifisch Klimaschutz oder Anpassung dient.

Die Oxfam-Schätzung zielt darauf ab, unter Berücksichtigung dieser Probleme den tatsächlichen finanziellen Aufwand der Industrieländer wiederzugeben, der speziell für die Unterstützung von Klimaschutz und Anpassung in einkommnsschwachen Ländern geleistet wird. Sie eignet sich damit womöglich besser, um den Erfüllungsstand zu messen hinsichtlich der Verpflichtungen der Industrieländer gemäß Artikel 4.3 und 4.4 der UNFCCC sowie Artikel 9.1 des Pariser Abkommens, finanzielle Unterstützung zur Deckung der Kosten von Maßnahmen in einkommensschwachen Ländern bereitzustellen.

Für die Abschätzung hat Oxfam die Datensätze der OECD zu klimarelevanten Entwicklungsfinanzierung herangezogen, die Mittel unter Berücksichtigung ihrer Klimarelevanz gewichtet (z. B. indem nur ein Teil der Mittel für Projekte berücksichtigt wurde, bei denen Klimaschutz oder Anpassung lediglich ein sekundäres Ziel darstellten) und anschließend den finanziellen Aufwand hinter den in Form von Krediten bereitgestellten Mitteln geschätzt (durch Berechnung ihrer Zuschussäquivalente), wobei realistische Diskontsätze verwendet wurden, um die tatsächlichen Kosten für die kreditgebenden Länder abzubilden. Die Methodik wird hier erläutert.

Es ist wichtig zu verstehen, dass die Oxfam-Schätzung nicht die technische Qualität der Zusammenstellung der Daten über gemeldete Klimafinanzierung in Frage stellt, wie sie beispielsweise in den regelmäßigen Berichten der OECD über die Fortschritte bei der Erreichung des 100-Milliarden-Ziels vorgenommen wird. Die Schätzung zeigt jedoch, als alternative Methode zur Messung der Klimafinanzierung, dass die tatsächlichen finanziellen Anstrengungen der Industrieländer zur Unterstützung von Klimaschutz und Anpassung in einkommensschwachen Ländern weitaus geringer sind, als es die offiziell gemeldeten Zahlen vermuten lassen.

NCQG: Wachsender Druck auf Industrieländer

Auf der COP29 wurde im Konsens das neue kollektive quantifizierte Ziel (NCQG) vereinbart, das unter anderem vorsieht, die Bereitstellung und Mobilisierung internationaler Klimafinanzierung für Industrieländer bis 2035 auf mindestens 300 Milliarden US-Dollar pro Jahr zu erhöhen. Ein Jahr später (COP30) wurde zudem das Ziel ausgerufen, die Mittel speziell für den Bereich Anpassung bis 2035 zu verdreifachen. Die derzeitigen Kürzungen der öffentlichen Entwicklungsfinanzierung (ODA) in vielen Industrieländern, darunter Deutschland, stehen dazu in krassem Widerspruch. Sie werden die Klimafinanzierung in den kommenden Jahren erheblich beeinträchtigen. Das verspielt viel internationales Vertrauen zwischen reichen und armen Ländern und gefährdet zudem Partnerschaften und Zusammenarbeit weltweit.

Es ist zu erwarten, dass die Industrieländer die neuen Ziele erreichen wollen, indem sie den Einsatz von Krediten erheblich ausweiten (neben der Mobilisierung privater Investitionen und der Hoffnung darauf, dass sich einige neue Länder dem Kreis der Geber anschließen werden). Ausgehend von den Erfahrungen der Vergangenheit wird der Großteil dieser Darlehen wahrscheinlich zu nicht-konzessionären Konditionen gewährt werden. Die Ausweitung der Klimafinanzierung primär über solche Kredite steht im Widerspruch zu den Grundprinzipien der Klimagerechtigkeit und dem Geist der Verpflichtungen der Industrieländer zur Bereitstellung von Unterstützung unterm Pariser Abkommen. Vor diesem Hintergrund gewinnt die Oxfam-Abschätzung zusätzliches Gewicht, da sie Klimafinanzierung anhand der tatsächlichen Leistung der Geberländer bemisst. Es liegt zudem auf der Hand, dass ein wesentlich größerer Teil der bereitgestellten Finanzmittel in Form von öffentlichen Zuschüssen erfolgen muss, um den Bedürfnissen vieler Entwicklungsländer gerecht zu werden, ohne diese noch tiefer in die Verschuldung zu treiben.

Zumindest sollten die Berichtsregeln des Pariser Abkommens aktualisiert werden, um den tatsächlichen finanziellen Aufwand für die Bereitstellung von Krediten (und nicht nur deren Nennwert) zu messen, etwa indem verbindlich die Zuschussäquivalente von Krediten zu berichten wären. Derzeit ist dies zwar auf freiwilliger Basis möglich, wird jedoch kaum genutzt. Eine entsprechende Änderung würde mehr Transparenz hinsichtlich der Unterstützungsleistung der Industrieländer erzeugen, außerdem die Fortschritte bei der Erfüllung der Finanzverpflichtungen unterm Pariser Abkommens besser messen. Da darüber zudem weniger die erreichten Nennwerte sondern vielmehr die tatsächliche Unterstützungsleistung gemessen würde, ließen sich so einzelne Länder mit unterschiedlicher Gewichtung verwendeter Finanzinstrumente besser vergleichen. Das kann zusätzlichen Druck auf Länder ausüben, die derzeit noch weit entfernt davon sind, ihren fairen Anteil zur Klimafinanzierung beizutragen.

Jan Kowalzig, Oxfam