44. Sitzung des Direktoriums des Anpassungsfonds: Wichtige Schritte zur Verdreifachung der Mittelabflüsse und zum Ausbau des Direktzugangs

Frau beim Sammeln von Seegras bei Ebbe in Sansibar, Tanzania. Photo: Gray Kotze / Shutterstock.com

Auf seiner 44. Sitzung des Direktoriums am 10. und 11. April 2025 in Bonn hat der Anpassungsfonds (AF) wichtige Entscheidungen getroffen, die den Fonds auf den richtigen Weg bringen, damit er sein Mandat im Einklang mit dem auf der Klimakonferenz in Baku (COP29) im November 2024 verabschiedeten neuen internationalen Klimafinanzierungsziel (New Collective Quantified Goal, NCQG) zu erfüllen. Unter anderem hob der AF die Obergrenze für die Mittel pro Land auf 40 Mio. USD an und legte für 2025 eine Untergrenze für die Mobilisierung von Mitteln in Höhe von 300 Mio. USD fest.

Die NCQG erkennt an, dass multilaterale Klimafonds (einschließlich des AF) für die Unterstützung der Entwicklungsländer bei der Bewältigung der Folgen der Klimakrise von zentraler Bedeutung sind. Auf der COP29 einigten sich die Vertragsparteien des Pariser Abkommens darauf, dass eine erhebliche Aufstockung der öffentlichen Mittel über die Klimafonds im Rahmen der Klimarahmenkonvention (United Nations Framework Convention on Climate Change, UNFCCC) erfolgen soll, was auch den AF betrifft. In diesem Zusammenhang sollen auch die Bemühungen fortgesetzt werden, die jährlichen Mittelabflüsse aus diesen Fonds bis spätestens 2030 mindestens zu verdreifachen (im Vergleich zum Stand von 2022). Der Anteil der über die Fonds bereitgestellten Mittel soll bei der Umsetzung des NCQG deutlich erhöht werden. Darüber hinaus fordert das NCQG die multilateralen Klimafonds (darunter auch den AF) dazu auf, dass sie ihre Bemühungen zur Verbesserung des Zugangs und zur Förderung der Effektivität verstärken sollen – insbesondere durch eine Ausweitung und Priorisierung des direkten Zugangs zur Klimafinanzierung.

Bekräftigung der Verpflichtung zum Vorrang des Direktzugangs

Auf seiner 44. Sitzung des Direktoriums hat der AF einen wichtigen Beschluss gefasst, der sein Engagement für einen direkten Zugang zu seinen Mitteln bekräftigt. Das Konzept des „direkten Zugangs“ ermöglicht es nationalen Einrichtungen in Entwicklungsländern, Finanzmittel direkt zu erhalten, ohne dass sie über multilaterale Akteure wie UN-Organisationen oder multilaterale Entwicklungsbanken (MdB) beantragt werden müssen, die derzeit einen großen Teil der Klimafinanzierung verwalten. Der Direktzugang stärkt die Kapazitäten der nationalen Institutionen, die finanzierten Projekte selber verwalten und zu beaufsichtigen, und fördert so das nationale Ownership und die nationale Entscheidungshoheit. Der AF hat bei diesem Ansatz Pionierarbeit geleistet und ist nach wie vor der einzige Fonds innerhalb der internationalen Klimafinanzierungsarchitektur, der 50 % seiner Mittel an für den Direktzugang akkreditierte Institutionen vergibt.

Mit seinen Beschlüssen auf seiner 44. Sitzung hat das AF-Direktorium diese wichtige Verpflichtung erneut bekräftigt, indem er die 50-prozentige Zuteilung für Institutionen mit Direktzugang beibehielt. Darüber hinaus wurden wichtige Entscheidungen getroffen, um bestehende Hindernisse zu beseitigen, welche die Nachfrage von Institutionen mit Direktzugang eingeschränkt hatten. Das Direktorium beschloss, die Obergrenze für die Ländermittel des Fonds von 20 auf 40 Mio. USD anzuheben und die maximale Projektgröße anzuheben – für Ein-Länder-Projekte von 10 auf 25 Mio. USD und für regionale Projekte von 15 auf 30 Mio. USD. Diese Änderungen zielen darauf ab, das Mandat des Fonds zu unterstützen, seine Auszahlungen bis 2030 zu verdreifachen, wie es der Beschluss des NCQG fordert.

Wie schafft die Aufhebung der Ressourcenobergrenzen weitere Anreize für den direkten Zugang?

Viele Entwicklungsländer haben die frühere Obergrenze von 20 Mio. USD für Ländermittel bereits erreicht oder stehen kurz davor, was ihr Engagement für den AF erheblich eingeschränkt hat. Einige haben über nationale Durchführungsstellen (National Implementing Entities, NIE) die Mittel direkt beantragt, während andere dies über multilaterale Durchführungsstellen (Multilateral Implementing Entities, MIE) taten. Damit bestand aber wenig Anreiz für nationale Organisationen, sich um eine Akkreditierung zu bemühen, sobald die Obergrenze erreicht war. In einigen Fällen nutzten die Länder eine Mischung aus beiden Wegen. Obwohl der Fonds den Ländern in letzter Zeit die Akkreditierung einer zweiten NIE erlaubt hat, haben nur wenige Länder von dieser Möglichkeit Gebrauch gemacht, da die Obergrenze für die Ressourcen ihres Landes oft erreicht war oder ein möglicher Wettbewerb zwischen den NIEs befürchtet wurde. Darüber hinaus erschien vielen Ländern der Verwaltungsaufwand angesichts der früheren Obergrenze von 10 Mio. USD für die Projektgröße und der begrenzten Länderobergrenze in keinem Verhältnis zu den verfügbaren Mitteln zu stehen. Auf der 44. AF-Direktoriumssitzung konnten 105 von 142 förderfähigen Ländern weiterhin NIE-Kandidaten nominieren. Mit der Anhebung der Länderobergrenze auf 40 Mio. USD und der Obergrenze für die Projektgröße auf 25 Mio. USD hat der AF nun wichtige Schritte unternommen, um die Anreize sowohl für bestehende als auch für künftige Direktzugangsprojekte zu erhöhen. Es bleibt abzuwarten, wie schnell dies zu einem größeren Interesse und mehr Finanzierungsanträgen von NIEs führt.

300 Millionen USD als Untergrenze für die Ressourcenmobilisierung für das Jahr 2025

Im Gegensatz zu anderen Klimafonds verfügt der AF nicht über einen Auffüllungsmechanismus und ist auf die jährliche Mobilisierung von Ressourcen angewiesen. Zwar wird erwartet, dass der Fonds zusätzliche Finanzmittel generieren kann, indem er fünf Prozent der Emissionsminderungszertifikate erhält, die im Rahmen des durch das Pariser Abkommen geschaffenen neuen Marktmechanismus gehandelt werden. Diese Zertifikate können dann vom Treuhänder des Fonds, der Weltbank, zum Marktwert verkauft werden, um Einnahmen für den AF zu erzielen. Der Fonds rechnet jedoch frühestens im Jahr 2026 mit Einnahmen aus diesem Kanal. Die Erfahrungen aus der Vergangenheit zeigen zudem, dass solche Einnahmen in der Regel unvorhersehbar sind und stark schwanken können. Daher bleiben die laufenden freiwilligen Beiträge der Geberländer eine wichtige und zuverlässige Finanzierungsquelle. Der AF hat sein Ziel der Mobilisierung von 300 Mio. USD sowohl für 2023 als auch für 2024 verfehlt. In Zeiten unvorhersehbarer Kürzungen der öffentlichen Entwicklungshilfe (ODA) – aus denen die finanziellen Zusagen an den AF in der Regel stammen – ist es umso wichtiger, dass wirksame und hochwertige Kanäle wie der AF gesichert und gestärkt werden. Die Unterstützung für den AF sollte daher nicht gekürzt werden, sondern eher noch innerhalb der gesamten internationalen Klimafinanzierung, die von den beitragenden Ländern bereitgestellt wird, weiter ansteigen.

Die Überarbeitung und Aufhebung der oben erwähnten Mittelobergrenzen wird höchstwahrscheinlich zu einem erheblichen Anstieg der Nachfrage beim AF führen. Daraus erwächst die Aufgabe, diese Nachfrage bedienen zu können und die Mittelabflüsse bis 2030 im Vergleich zu 2022 mindestens zu verdreifachen. Dafür muss der Fonds auch seine Ressourcenmobilisierung erheblich steigern und benötigt eine ehrgeizige Untergrenze für die Ressourcenmobilisierung. Die Mitglieder des AF-Direktoriums waren sich daher einig, nicht mehr von einer Zielvorgabe, sondern von einer Untergrenze für die Ressourcenmobilisierung zu sprechen, da diese Änderung eher eine Mindestverpflichtung als ein angestrebtes Ziel betont. Die Höhe einer solchen Untergrenze wird jedoch immer ein politischen Kompromiss zwischen Industrie- und Entwicklungsländern sein und nicht den tatsächlichen Bedarf an Ressourcen reflektieren. Trotz der Enttäuschungen in den vergangenen Jahren in Bezug auf die Ressourcenmobilisierung hat sich das AF-Direktorium auf eine Untergrenze von 300 Mio. USD für 2025 geeinigt, was auf eine erneute Anstrengunn zur Erhöhung der Finanzierungszusagen hindeutet.

AF-Governance in Zeiten geopolitischer Herausforderungen

Das AF-Direktorium besteht aus 16 Mitgliedern, von denen jedes einer bestimmten Ländergruppe vertritt, sowie aus Stellvertreter*innen, die an den Diskussionen, nicht aber an der Entscheidungsfindung teilnehmen können. Ihm gehören zwei Mitglieder aus jeder der fünf UN-Regionalgruppen (Afrika, Asien-Pazifik, Osteuropa, Lateinamerika und Karibik sowie Westeuropa und andere), zwei Mitglieder aus Annex-I-Parteien (Industrieländer ab 1992) und zwei Mitglieder aus Nicht-Annex-I-Parteien (hauptsächlich Entwicklungsländer) der UNFCCC an. Zusätzlich ist je ein Sitz für die kleinen Inselstaaten (Small Island Developing States, SIDS) und die am wenigsten entwickelten Länder (Least Developed Countries, LDC) reserviert. Abhängig von der Vertretung Osteuropas kommen zwischen 62,5 % und 69 % der Mitglieder des Direktoriums aus Entwicklungsländern.

In der 15-jährigen Geschichte des Fonds wurden alle Beschlüsse des Direktoriums im Konsens gefasst, obwohl Abstimmungen formell zulässig sind, wenn kein Konsens erzielt werden kann. In solchen Fällen können Beschlüsse mit einer Zweidrittelmehrheit der anwesenden Mitglieder nach dem Prinzip „ein Mitglied, eine Stimme“ gefasst werden. Die bloße Möglichkeit einer Abstimmung hat bisher die Bereitschaft der Mitglieder, einen Konsens zu erzielen, gefördert, da sie wussten, dass Entscheidungen, die durch eine Abstimmung erzwungen werden, möglicherweise keine breite Legitimität haben.

Auf der 44. Direktoriumssitzung wurde zum ersten Mal in der Geschichte des AF eine Entscheidung per Abstimmung und nicht im Konsens getroffen. Die aktuellen geopolitischen Spannungen, der Zusammenbruch ehemals stabiler Partnerschaften und die anhaltenden Unsicherheiten in der Politik der USA wirken sich nun auch auf traditionell weniger politisierte Gremien wie das AF-Direktorium aus. Auf seiner 44. Sitzung blockierten die USA die Genehmigung mehrerer Vorschläge für Anpassungsprojekte aus geopolitischen Gründen. Diese Vorschläge waren sowohl vom AF-Sekretariat als auch vom Projekt- und Programmprüfungsausschuss des Fonds bereits zur Genehmigung empfohlen worden. Daraufhin forderten mehrere Mitglieder des Direktoriums eine Abstimmung über die Genehmigung der umstrittenen Projekte. In einer geschlossenen Sitzung stimmte das Direktorium für die Projekte und setzte sich damit über den Widerstand der USA hinweg.

Insbesondere die Sitze im Direktorium für die Ländergruppen Annex I und Osteuropa bleiben derzeit unbesetzt. Russland, das Mitglied beider Ländergruppen ist, scheint die Wahl neuer Vertreter zu blockieren, was dazu führt, dass vier Sitze im Direktorium unbesetzt bleiben. Infolgedessen vertreten nur zwei Mitglieder des Direktoriums (derzeit die USA und Italien) und ihre Stellvertreter (Schweden und Spanien) aus der Gruppe „Westeuropa und Sonstige“ die Industrieländer. Italien, das auch den Vorsitz im AF-Direktorium innehat, war bei der 44. Direktoriumssitzung jedoch nicht anwesend. Andere Industrieländer, wie Deutschland und die Schweiz, die zuvor einen Sitz im Direktorium innehatten, nahmen nur als Beobachter an der Sitzung teil.

Die Zusammensetzung des AF-Direktoriums spielte bei der Sitzung eine indirekte Rolle

Die Schwierigkeiten bei der Wahl von Vertreter*innen für die Ländergruppen in Annex I und Osteuropa sind einer der Gründe, warum die Industrieländer auf eine Änderung der Zusammensetzung des AF-Direktoriums drängen. Die derzeitige Struktur der Ländergruppen ist zunehmend problematisch geworden und scheint unter den derzeitigen geopolitischen Umständen unhaltbar zu sein. Die Entwicklungsländer sind jedoch besorgt, dass eine Wiederaufnahme der Diskussion über die Zusammensetzung des Direktoriums dazu führen könnte, dass sie ihre Mehrheitsvertretung verlieren. Die Tatsache, dass das Vertrauen zwischen Industrie- und Entwicklungsländern – insbesondere im Zusammenhang mit den Verhandlungen über die Klimafinanzierung – stark geschwächt ist, erschwert die Aussicht auf eine Einigung in dieser Frage zusätzlich. Das UNFCCC-Nebenorgan für die Umsetzung (SBI) wurde damit beauftragt, Fragen zur Zusammensetzung des AF-Direktoriums zu prüfen, wenn dies angesichts des Übergangs des Fonds zu einer ausschließlichen Tätigkeit im Rahmen des Pariser Abkommens erforderlich ist. Das Thema soll bei den Klimatreffen im Juni (SB62) in Bonn verhandelt werden.

Trotz dieser Herausforderungen hat das AF-Direktorium auf seiner 44. Sitzung gezeigt, dass er weiterhin in der Lage ist, effektiv zu arbeiten. Er traf wichtige Entscheidungen, die den Fonds der Erfüllung seines Mandats im Rahmen des NCQG näher bringen.

Aktualisierung der Umwelt- und Sozialpolitik und Leitlinien für aktive Beobachter*innen der Zivilgesellschaft verschoben

Mehrere ursprünglich für die 44. Direktoriumssitzung vorgesehene Punkte mussten aus Zeitgründen verschoben werden, da andere Tagesordnungspunkte eine längere Debatte erforderten. Zu den verschobenen Punkten gehörten die Genehmigung des Entwurfs der Aktualisierung der Umwelt- und Sozialpolitik des AF und die Bewilligung von Leitlinien für aktive Beobachter*innen der Zivilgesellschaft. Das AF-Direktorium hatte bereits grundsätzlich zugestimmt, die Rolle aktiver zivilgesellschaftlicher Beobachter*innen einzuführen, in Übereinstimmung mit bewährten Verfahren anderer Klimafonds. Die tatsächliche Umsetzung dieser Rolle kann jedoch erst beginnen, wenn das Direktorium die entsprechenden Leitlinien formell genehmigt hat. Es wird nun erwartet, dass beide Punkte auf der nächsten AF- Direktoriumssitzung im Oktober 2025 zur Diskussion und Entscheidung auf die Agenda gesetzt werden.

Julia Grimm, Germanwatch