Das Sorgenkind der Klimafonds. Was kann Deutschland für den Anpassungsfonds tun?

Photo: S. Minninger, Brot für die Welt

Der UN Anpassungsfonds hat auf der Weltklimakonferenz in Baku im November 2024 erneut sein Finanzierungsziel von 300 Millionen US Dollar deutlich verfehlt. Es ist sogar fraglich, ob er mit den aktuellen verfügbaren Mitteln die Projekte umsetzen kann, die für 2025 noch in der Pipeline sind. Es steht nicht gut um die finanziellen Ressourcen dieses bei Entwicklungs- und Industrieländern gleichermaßen beliebten Fonds, der gegenwärtig fast ausschließlich von freiwilligen Beiträgen von Geberländern abhängig ist. Das wirft auch die Frage auf, was Deutschland in 2025 tun kann, um sich für diesen so wichtigen Fonds einzusetzen.

Mangel an ausreichend vorhersehbaren und verlässlichen Mitteln

In Zukunft soll der Anpassungsfonds zusätzlich finanzielle Mittel generieren, in dem er 5% der Emissionsminderungszertifikate bekommt, die unter dem neuen Marktmechanismus unter dem Pariser Klimaabkommen gehandelt werden. Diese Zertifikate kann der Anpassungsfonds durch seinen Treuhänder – die Weltbank – dann zu Markpreisen verkaufen und so zu Geld machen. Der Fonds geht jedoch davon aus, dass frühesten 2026 mit ersten Einnahmen über diese Quelle zu rechnen ist. Die Erfahrung zeigt zudem, dass der Umfang dieser Einnahmen in keiner Weise vorhersehbar und verlässlich ist und stark schwanken kann. Deshalb ist auch weiterhin eine zuverlässige Zahlung von freiwilligen Beiträgen durch Geberländer unerlässlich.

Beschränkung des Fonds wegen unzureichender Gelder

Nur durch eine ausreichend vorhersehbare und verlässliche Finanzierung wird der Anpassungsfonds in der Lage sein, seine Maßnahmen und Wirkung erheblich auszuweiten. Gegenwärtig sind die Nachfrage am Fonds sowie sein Umsetzungspotential durch eine Obergrenze pro Land (von 20 Million US Dollar) an maximal verfügbaren Mitteln für reguläre Projekte und die Beschränkung auf nur zwei mögliche nationale Durchführungsorganisationen pro Land limitiert. Diese Obergrenzen wiederum wurden aufgrund der knappen finanziellen Ressourcen des Fonds eingeführt.

Der Anpassungsfonds leistet mit seinen Projekten einen der qualitativ hochwertigsten Beiträge zur internationalen Klimafinanzierung. Genau von dieser Art von Finanzierung sollte es mehr geben. Hört man den Verhandler*innen auf der Weltklimakonferenz zu, sind sich da grundsätzlich alle einig. Paradoxerweise spiegelt sich das nicht in den finanziellen Beiträgen zum Fonds wider.

Der Vergleich von Geberländern ist kompliziert

Die finanziellen Beiträge des Anpassungsfonds von verschiedenen Ländern miteinander zu vergleichen ist komplex. Zum Vergleich der Beiträge zum Anpassungsfonds gibt es verschiedene Ansätze, die die internationalen Klimafinanzierungsbeiträge von Geberländern vergleichen und faire Anteile berechnen. Diese berücksichtigen, dass Länder eine unterschiedliche Wirtschaftskraft und -größe haben sowie unterschiedlich stark zur globalen Erwärmung beigetragen haben. Diese Modelle unterscheiden sich auch hinsichtlich Annahmen zur Basis der Geberländer. Es gibt Modelle, die ausschließlich die traditionellen Geberländer in Betracht ziehen, und andere Modelle, die eine erweiterte Basis an Geberländern als Annahme haben.

Folgende Tabelle vergleicht Deutschlands Beitrag zum Anpassungsfonds für die Jahre 2022-2024 mit den Beiträgen anderer Länder, die in dem jeweiligen Jahr ebenfalls einen finanziellen Beitrag zum Anpassungsfonds beigesteuert haben. Um die Beiträge der Länder zu vergleichen, haben wir den fairen Anteil für das jeweilige Land basierend auf den Ergebnissen der Option 3 aus dem Papier „Climate Finance: Fair Shares Revisited“ von dem Center for Global Development (2024) als Grundlage genommen. Dies ist unter Industrieländern eher ein „progressiver“ Ansatz, da neben den traditionellen Geberländern auch einem großen Anteil zusätzlicher Länder ihr „fairer Anteil“ zugeordnet wird.

Deutschlands Beiträge zum Anpassungsfonds im relativen Vergleich entsprechend des zugeordneten „fairen Anteils“ an Klimafinanzierung für Länder

Erläuterung zur Tabelle: Der für diese Kalkulation verwendete „faire Anteil“ ist ein zugeordneter Prozentsatz für Länder, den diese basierend auf der Kalkulation des Global Center for Development in dem Papier „Climate Finance: Fair Shares Revisited“ an internationaler Klimafinanzierung beisteuern sollten. In diesem Papier werden verschiedene Optionen für die Berechnung des „fairen Anteils“ aufgeführt. Die hier verwendete Option ist Option 3 (basierend auf kumulierten Emissionen seit 1979, aggregiertem Bruttonationaleinkommen und Populationsgröße) in welcher die Verpflichtungen sowohl mit den Emissionen als auch mit dem Einkommen steigen. Die Größe der von Geberländern angekündigten Beiträge für den Anpassungsfonds für 2022, 2023 und 2024 wurden dann entsprechend des zugeordneten Prozentsatz für den „fairen Anteil“ miteinander verglichen. Alle Zahlen >1 bedeuten, dass der Beitrag dieses Landes für das jeweilige Jahr im Vergleich größer war als der Beitrag Deutschlands für dasselbe Jahr. Während alle Zahlen <1 bedeuten, dass der Beitrag des jeweiligen Landes im Vergleich weniger war als der Beitrag Deutschlands für das entsprechende Jahr.
(2) Beinhaltet Beiträge von den Regionen Brüssel und Wallonien.
(3) Beinhaltet Beiträge von der Provinz Quebec und der kanadischen Regierung.

Im relativen Vergleich schneiden andere Länder besser ab als Deutschland

Deutschland ist ein langjähriger Unterstützer des Fonds und größter Gesamtgeber. Schaut man sich jedoch die Beiträge Deutschlands und anderer Länder im relativen Vergleich entsprechend ihres zugeordneten „fairen Anteils“ an Klimafinanzierung an, haben einige Länder ein Vielfaches an Deutschlands Beitrag geleistet. So haben Spanien und Schweden in den Jahren 2024 im relativen Vergleich mehr als doppelt so viel Geld wie Deutschland beigetragen. Im Jahr 2023 waren Österreichs und Schwedens Beiträge zum Fonds im relativen Vergleich sogar mehr als vier Mal so hoch wie der deutsche Beitrag.

Deutschland hat in den letzten Jahren deutlich gemacht, dass es auch von anderen Ländern erwartet, dass diese mit ihren finanziellen Beiträgen zum Anpassungsfonds vorangehen. Der relative Vergleich in der Tabelle zeigt, dass in den Jahren 2022-2024 vier Länder (Irland, Island, Schweden und Spanien) jedes Jahr einen konstant höheren Beitrag zum Anpassungsfonds beigesteuert haben als Deutschland. Im Jahr 2023 waren es sogar acht Länder (Belgien, Dänemark, Irland, Island, Norwegen, Österreich, Schweden und Spanien) die relativ gesehen einen höheren Beitrag als Deutschland beigesteuert haben.

Viele Länder steuern nur einen geringen Beitrag und unregelmäßig bei

Der relative Vergleich in der Tabelle zeigt auch, welche Länder zwar beigetragen haben, dies aber nur mit einem sehr geringfügigen Beitrag tun. Während Deutschland in den letzten Jahren beständig zu den Mobilisierungszielen des Anpassungsfonds beigetragen hat, gibt es Länder, die nur sehr unregelmäßig oder noch gar nicht zum Anpassungsfonds beigetragen haben. Allein an der Übersicht für die drei Jahre 2022-2024 wird deutlich, dass viele Länder in diesem Zeitraum nicht jährlich Beiträge zum Anpassungsfonds beigesteuert haben. Italien, Japan, Neuseeland, Portugal und die USA haben nur im Jahr 2022 beigesteuert und seitdem keinen Beitrag mehr zum Fonds geleistet. Großbritannien zum Beispiel taucht gar nicht in der Tabelle auf, da der letzte Beitrag zum Fonds für das Jahr 2021 war. Dänemark schneidet im relativen Vergleich in der Tabelle zwar gut ab, hat aber seinen ersten Beitrag zum Fonds erst im Jahr 2023 geleistet und zuvor nicht beigesteuert. Schweden, genau wie Deutschland, zeichnet sich als stetes Unterstützerland über die Jahre aus. Der relative Vergleich über die letzten drei Jahre weist somit auch Schwachstellen auf, ist aber insgesamt eine gute Orientierung für zukünftige Beitragsgrößen und zur Identifizierung von Schlusslichtern.

Deutschland sollte seine Beiträge an Spitzenreitern orientieren

Deutschland selbst sollte seinen Beitrag an den Beiträgen der im relativen Vergleich ermittelten Spitzenreitern anpassen. Um mehr Vorhersehbarkeit und Verlässlichkeit an finanziellen Mitteln zu generieren, sollte Deutschland Mehrjahresbeiträge zum Anpassungsfonds zusichern. Dies haben schon andere Länder (wie z.B. Irland, Island, Norwegen, Schweden, Schweiz oder Südkorea) in der Vergangenheit bereits getan. Mehrjahresbeiträge sollten zukünftig gängige Praxis werden. Es ist jedoch wichtig, dass diese deutlich als solche angekündigt werden, um zu verhindern, dass im Nachhinein alte Beiträge verwässert werden.

Deutschland und andere Vorreiterländer müssen Druck auf Schlusslichter ausüben

Außerdem ist es wichtig, dass Deutschland zusammen mit anderen Vorreiterländern eine Koalition bildet. So können sie Druck auf diejenigen Länder ausüben, die im relativen Vergleich mit ihren Beiträgen zum Anpassungsfonds deutlich hinterherhängen, nur sporadisch Mittel beitragen, lange nicht mehr oder sogar noch nie Gelder zum Fonds beigesteuert haben. Es ist wichtig, dass Deutschland durch diplomatisches Verhandlungsgeschick diesem Ziel schon früh im Jahr 2025 nachgeht, um eine erneute Enttäuschung bei der bereitgestellten Mittel für den Anpassungsfonds in 2025 auf dem Klimagipfel in Brasilien am Ende des Jahres zu vermeiden. Sollten es Deutschland und andere Vorreiterländer schaffen andere Länder davon zu überzeugen, ebenfalls einen signifikanten (Mehrjahres-)Beitrag zu leisten, kann sich dies auch positiv auf die sehr angespannten Klimafinanzierungsverhandlungen auswirken.

Ein deutlicher Anstieg der Mittel für den Anpassungsfonds ist essentiell für das neu beschlossene Klimafinanzierungsziel

Eine ambitionierte Ressourcenmobilisierung für den Anpassungsfonds ist auch für die Umsetzung des neuen Klimafinanzierungsziels (NCQG) wichtig, dass auf dem Klimagipfel in Baku beschlossen wurde. Dass neue Klimafinanzierungsziel strebt unter anderem an, dass der Anteil an bereitgestellter internationaler Klimafinanzierung über die UN Klimafonds (inklusive dem Anpassungsfonds) deutlich erhöht werden soll. In diesem Kontext setzt das NCQG das Ziel, die jährlichen Mittelabflüsse aus diesen Fonds bis spätestens 2030 gegenüber dem Stand von 2022 mindestens zu verdreifachen. Das NCQG fordert außerdem alle Akteure auf, ihre Anstrengungen zu verstärken, um den Entwicklungsländern einen effizienten und effektiven Zugang zu multilaterale Klimafinanzierung zu ermöglichen. Der Anpassungsfonds, dessen Mittel mindestens zur Hälfte für den Direktzugang von Entwicklungsländern reserviert sind, spielt auch in diesem Kontext eine entscheidende Rolle. Auf der Klimakonferenz in Brasilien Ende 2025 müssen Geberländer ein deutliches Zeichen setzen, dass sie dieses Versprechen ernst nehmen und einen konstanten und deutlichen Aufwuchs an finanziellen Mitteln für den Anpassungsfonds sicherstellen.

Julia Grimm, Germanwatch