Green Climate Fund

„Zurück in die Zukunft“ für den Green Climate Fund (GCF) nach der Direktoriumssitzung in Bahrain

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VertreterInnen der Zivilgesellschaft auf der 21. GCF Direktoriumssitzung in Manama, Bahrain. – Photo: Jean Paul Brice Affana. Lizensiert unter einer Creative Commons License.

Seit der letzten Direktoriumssitzung im Oktober in Bahrain heißt es für den Grünen Klimafonds (Green Climate Fund, GCF) „zurück in die Zukunft“. Nach der katastrophalen vorausgehenden Sitzung Anfang Juli, auf der sich schon die Verabschiedung der Tagesordnung als fast unüberwindbarer Zankapfel erwies, sendet das Bahrainer Ergebnis das beruhigende Signal aus, dass der GCF seinen Kernaufgaben gerecht werden kann. Und das gerade rechtzeitig zur COP 24 in Katowice, auf der die internationale Klimagemeinschaft sich bemüht, das Regelbuch für die Umsetzung des Übereinkommens von Paris fertigzustellen, für die der GCF als wichtigster multilateraler Finanzierungskanal vorgesehen ist.

Auch wenn in Bahrain viele wichtige politische Fragen (noch) nicht geklärt werden konnten – darunter die Frage, wie die Beschlussfassung des Direktoriums bei nicht vorhandenem Konsens verbessert werden kann – lieferte die Sitzung zumindest das minimal Mögliche, um behaupten zu können, dass der GCF wieder auf Kurs ist: Dem 24-köpfigen Direktorium gelang auf seiner viertägigen Sitzung einiges: die Bewilligung von 19 Projekten und Programmen im Wert von 1,04 Mrd. USD, die Akkreditierung von 16 neuen Durchführungsorganisationen, von denen über die Hälfte Organisationen mit Direktzugang zu den Mitteln sind, eine Übereinkunft über die Suche und Auswahl eines neuen Exekutivdirektors, um den vakante Posten schnell zu besetzen, und die Einleitung des Wiederauffüllungsprozesses des Fonds. Letzteres ist besonders wichtig, da der Fonds in seiner Verpflichtungsbefugnis, 2019 neue Projektanträge zu bewilligen, angesichts der schrumpfenden restlichen Mittel bereits erheblich eingeschränkt ist. Es bleibt abzuwarten, ob die in Bahrain getroffenen Entscheidungen ausreichend sind, um weiterhin – und vor allem wesentlich höhere – Unterstützung von den Industriestaaten zu erhalten. Möglicherweise gibt es auf der COP 24 schon erste Signale für eine erfolgreiche Wiederauffüllung des Fonds.

Zu einer Zeit, in der sich der Zeitraum der Erstausstattung des GCF dem Ende nähert und seine finanzielle Zukunft auf dem Spiel steht, galt die 21. Direktoriumssitzung weithin als eine „Alles-oder-Nichts“-Veranstaltung für den GCF. Sie fand nur drei Monate nach der 20. GCF-Direktoriumssitzung Anfang Juli statt, die in einer öffentlich zur Schau gestellten Funktionsstörung des Fonds endete und die tiefen Gräben sowie das große Misstrauen unter den Direktoriumsmitgliedern und Stimmrechtsgruppen der Direktoriumsmitglieder veranschaulichte. Nicht zuletzt wurde im Juli auch deutlich, welche Gefahren es birgt, wenn der Stillstand bei wesentlichen, längst überfälligen Entscheidungen über Unzulänglichkeiten bei den Richtlinien nicht gebrochen werden kann, der vor allem darauf zurückzuführen ist, dass sich das Direktorium bei vielen dieser Probleme nicht auf eine einvernehmliche Lösung einigen kann.

Eine Vorleistung zur Tagesordnung… und ein Verschieben wichtiger politischer Entscheidungen

Die Festsetzung der Tagesordnung für die Direktoriumssitzung in Manama, Bahrain, wurde für die beiden Co-Vorsitzenden des Direktoriums, Paul Oquist (Nicaragua) und Lennart Båge (Schweden) zu einer sorgfältig kalibrierten Aufgabe, um zu verhindern, dass sich die Ereignisse von der Juli-Sitzung wiederholen würden. Dort hatten sich mehrere Direktoriumsmitglieder aus Entwicklungsländern lautstark darüber beschwert, nicht ausreichend konsultiert worden zu sein. Des Weiteren beklagten sie, dass wichtige Prioritäten von Entwicklungsländern ignoriert oder in der Tagesordnung zu weit nach hinten gerückt würden, woraufhin ein Streit über die richtige Reihenfolge der Tagesordnungspunkte entbrannte, der sich über zwei Tage hinzog. Mithilfe eines neuen Online-Konsultationssystems, das Direktoriumsmitgliedern eine detaillierte Rückmeldung ermöglicht, gingen die Co-Vorsitzenden mit einer Tagesordnung, die über 30 anzugehende Punkte enthielt, in die 21. GCF-Sitzung. Was wie ein „aussichtsloses Unterfangen“ schien, war tatsächlich geleistete Vorarbeit, um den Fokus zunächst auf die unbedingt in Bahrain zu entscheidenden Fragen zu richten (nämlich die Wiederauffüllung, den Auswahlprozess für den neuen Exekutivdirektors, die Bewilligung von Projektanträgen und die Akkreditierung von sich bewerbenden Durchführungsorganisationen und nicht zuletzt Diskussionen über Regelungen, wie das Direktorium Beschlüsse fassen und wichtige administrative Entscheidungen treffen kann, damit der Fonds 2019 weiterarbeiten kann). Umstrittene politische Themen sollten dann möglicherweise anschließend behandelt werden, wobei stillschweigend akzeptiert wurde, dass dies vermutlich nicht in Bahrain passieren würde. So kam es dann auch.

Viele dieser jetzt aufgeschobenen politischen Themen betreffen direkt den Kern dessen, was für eine Art Finanzierungsmechanismus der GCF sein will, und die langfristige Vision, wie der GCF Entwicklungsländer dabei unterstützen wird, ihre unter dem Pariser Klimaabkommen eingegangenen Verpflichtungen zu erfüllen. Bei den meisten dieser Fragen bestand im Vorfeld kein Konsens und so war die Wahrscheinlichkeit, zu einer Entscheidung zu kommen, äußerst gering, da es in der derzeitigen Geschäftsordnung kein Beschlussfassungsverfahren gibt, das greift, wenn kein Konsens erreicht werden kann. Für viele Direktoriumsmitglieder aus Entwicklungsländern beziehen sich diese Fragen direkt auf die Themen Förderfähigkeit, Eigenverantwortung der Länder und die Rolle des GCF als Fond unter dem Dach der UNFCCC. Für die Direktoriumsmitglieder aus Industrieländern stehen vor allem die Steigerung der finanziellen Hebelwirkung, die Beteiligung des Privatsektors und die Kostenwirksamkeit der Finanzierung im Vordergrund, einschließlich der Möglichkeit, dass der GCF als Eigenkapitalgeber eine direktere Rolle bei der Finanzierung spielen könnte. Zu den umstrittenen politischen Strategien – die jetzt erst 2019 und damit nach der COP 24 zur weiteren Beratung anstehen – gehören einige zusammenhängende Vorlagen zu Richtlinien, die den Empfängerländern und Durchführungsorganisationen klarere Vorgaben an die Hand geben sollen, welche Art von Projektanträgen der Fonds sich vorstellt, einschließlich ihrer klimapolitischen Begründung sowie Kriterien und Voraussetzungen, der der Fonds zukünftig schaffen könnte, um mit der Tatsache umzugehen, dass der Finanzierungsbedarf in Zukunft die Verfügbarkeit von Finanzierungsmitteln bei weitem übersteigen wird. Folglich wird der GCF stärker auf Ko-Finanzierung drängen und möglicherweise die Konzessionalität (und insbesondere die Finanzierung der Projektgesamtkosten und den Einsatz von Krediten) einschränken. Zudem werden sicherlich die Priorität der Förderfähigkeit und die Auswahlkriterien enger ausgelegt bzw. der Ansatz und Umfang der Unterstützung für Anpassungsmaßnahmen neu festgelegt. All das wird zukünftig Einfluss auf den Zugang zu GCF-Mitteln haben und ihn möglicherweise erschweren. Wie der GCF die Kontrolle und Ergebnisse seiner programmatischen Finanzierungsansätze sichern, seine Rahmenbedingungen für die Akkreditierungen überarbeiten und sein Bewilligungsverfahren von Projektanträgen neu gestalten wird, sind weitere Lücken in den Richtlinien, die auf zukünftigen Sitzungen angesprochen werden müssen. Angesichts der Rechenschaftspflicht der GCF gegenüber der COP ist es denkbar, dass auf der COP 24 schon vorab Empfehlungen zu einigen dieser Grundsatzfragen ausgesprochen werden.

Auch die Beratung über weitere wichtige Verfahrensweisen, die in Bahrain auf der Tagesordnung standen, aber dort nicht diskutiert wurden, wurde auf die nächste Direktoriumssitzung im Februar 2019 verschoben. Dazu gehört unter anderem die vorgesehene, aber sehr umstrittene Überprüfung und Aktualisierung der Genderpolitik und des Gender-Aktionsplans des GCF sowie die Annahme einiger Verhaltensregeln zu Vertraulichkeit zum Schutz vor Whistleblowern, zur Skizzierung verbotener Praktiken wie Korruption oder geheimer Absprachen und zur Sicherstellung, dass der GCF und all seine Durchführungsorganisationen in Übereinstimmung mit den politischen Mandaten, Schutzklauseln sowie den Anforderungen in Bezug auf Kontrolle und Risikomanagement handeln. Ebenso wird die Diskussion über die Ergebnisse der unabhängigen Analyse und Bewertungen der GCF-Ansätze zur vorbereitender Unterstützung (readiness and preparatory support) sowie zur Ergebnisverwaltung des größer werdenden Finanzierungsportfolios, der ersten der vorgesehenen umfangreichen, von dem eigenen Unabhängigen Bewertungsabteilung (Independent Evaluation Unit) durchgeführten Untersuchungen, auch erst auf einer der nächsten Direktoriumssitzungen stattfinden.

Die Beschlussfassung des Direktoriums, wenn kein Konsens erreicht werden kann, oder zwischen den Direktoriumssitzungen

Wie das GCF-Direktorium mit der Beschlussfassung weiterkommen kann, wenn kein Konsens zu erreichen ist, steht im Mittelpunkt der Verfahrensreformen, die viele Beobachter nach der gescheiterten Juli-Sitzung des Direktoriums für dringend notwendig halten, weil es unter den derzeitigen Direktoriumsregeln möglich ist, dass ein einzelnes Direktoriumsmitglied effektiv eine Entscheidung blockieren kann, indem er die Zustimmung verweigert. Viele der Direktoriumsmitglieder aus Industrieländern wollen die Klärung dieser Frage zu einer notwendigen Vorbedingung für eine erfolgreiche Wiederauffüllung des Fonds machen. Auch wenn die Direktoriumssitzung vom Juli diese Debatte ganz oben die die politische Agenda des GCF rückte und sie implizit mit dem Wiederauffüllungsprozess verknüpfte – obwohl Direktoriumsmitglieder aus Entwicklungsländern sich dagegen wehren, dass formale Bedingungen für den Wiederauffüllungsprozess aufgestellt werden – steht das Mandat, auch ohne Konsens zu einer Beschlussfassung zu kommen, schon in der GCF-Verfassung. Die Bemühungen, sich hier auf ein Verfahren zu einigen, gehen schon auf die 8. Sitzung zurück, zufällig im Zusammenhang mit der Diskussion über die Beitragsrichtlinien für die Erstausstattung des Fonds (weitere Versuche zur Lösung der Verfahrensfrage wurden auf der 9., 10., 12. und 15. Direktoriumssitzung unternommen). In Bahrain diskutierte das Direktorium über einen Vorschlag der Co-Vorsitzenden, in dessen Mittelpunkt ein Abstimmungsverfahren stand, bei dem eine Minderheit von mehr als zwei Dritteln der Direktoriumsmitglieder erforderlich ist, um eine Entscheidung zu blockieren (was heißt, dass mindestens fünf Direktoriumsmitglieder entweder aus der Stimmrechtsgruppe der Industrie- oder der der Entwicklungsländer dagegen sein müssen). Viele Direktoriumsmitglieder spendeten den Bemühungen der Co-Vorsitzenden Beifall, die mit ihrem Vorschlag auch Ansätze vom Tisch wischten, die Stimmrechte ausdrücklich mit finanziellen Beiträgen verbinden wollten, wie es in ähnlicher Weise in multilateralen Entwicklungsbanken üblich ist. Diese Ansätze hatten dafür gesorgt, dass die Überlegungen des Direktoriums nicht weitergingen. Es kam jedoch zu keiner Einigung über die beste zukünftige Verfahrensweise, da viele Kernfragen unbeantwortet blieben – beispielsweise wie und von wem die Feststellung getroffen wird, dass alle Bemühungen, zu einem Konsens zu gelangen, ausgeschöpft sind, was die Schwelle darstellen würde, nach der es zu einer Abstimmung kommen würde.

Die Bewilligung von 1 Mrd. USD für 19 Projekt- und Programmanträge

Vor der Direktoriumssitzung von Bahrain bestand das Portfolio des GCF aus 74 aktiven Projekten im Wert von 3,5 Mrd. USD. Nachdem auf der 21. Sitzung 19 der 20 zur Begutachtung anstehenden Projekte und Programme bewilligt wurden mit einem Umfang von 1,04 Mrd. USD an GCF-Unterstützung und 4,2 Mrd. USD an Gesamtförderung, einschließlich mehrerer Dachfonds-Ansätze, mit denen neue Finanzfazilitäten geschaffen oder existierende erweitert werden, hat das aktive Portfolio des GCF jetzt 4,6 Mrd. USD in 93 bewilligten Projektanträgen mit einem Gesamtwert von 16,4 Mrd. USD erreicht. Projekte im Wert von 1,6 Mrd. USD befinden sich in der Durchführungsphase. Der Rückstand bei der Auszahlung bewilligter Mittel wird nach Einschätzung des GCF-Sekretariats bis Ende 700 Mio. USD betragen und könnte sich bis Ende 2019 auf 1,4 Mrd. USD verdoppeln.

figure1_GCF_portfolio_snapshotAbbildung 1: Momentaufnahme vom GCF-Portfolio nach der 21. Direktoriumssitzung in Bahrain – Erstellt von: Webseite der GCF, abgerufen am 7.11.2019. Public Domain.

Auch wenn die vielen vom Direktorium bewilligten Anträge zeigten, dass der GCF seine Kernaufgaben der Projektfinanzierung erfüllen kann, offenbarten sich jedoch wieder deutlich einige der der seit Jahren existierenden Schwachstellen bei der bisherigen GCF-Praxis der Antragsbewilligung. Von den 20 dem Direktorium zur Bewilligung vorgelegten Projektanträgen wurden lediglich drei von Organisationen mit direktem Zugang zu den Mitteln eingereicht und die überwiegende Mehrheit von multilateralen Entwicklungsbanken (MEB). Das zementierte die Dominanz der Teilgruppe der wenigen Organisationen, hauptsächlich MEB, die bisher den Hauptteil der bewilligten GCF-Mittel unter ihrer Verwaltung hatten. Nach Bahrain werden 86% der bewilligten Mittel von Organisationen mit internationalem Zugang verwaltet und lediglich 14% von Organisationen mit direktem Zugang. Eine der internationalen Organisationen, die Europäische Bank für Wiederaufbau und Entwicklung (EBWE), die sich in Bahrain die Zustimmung für ein weiteres Großprojekt, die Green Cities Facility, sicherte, erhält jetzt Mittel in Höhe von 831 Mio. USD für ihre sechs Projekte und Programme, was 18% der gesamten GFC-Projektfinanzierung entspricht. Die UNDP, die mit 604 Mio. USD bzw. 13% bei weitem die meisten individuellen GCF-Projekte durchführt, konnte ihre lange Liste von 19 Projekten zwei weitere in Indien und den Komoren erweitern. Dicht dahinter auf dem dritten Platz liegt die Weltbank, die jetzt neun Projekte neun Projekte durchführt mit einem Wert von 577 Mio. USD bzw. 12%. Damit steigt das Risiko ein zu hohen Konzentration von Programmen in wenigen Händen, auch wenn die Risikomanagementrichtlinien des GCF da keinen offiziellen Vermerk zu machen.

figure2_GCF_piechartAbbildung 2: Zunehmendes Ungleichgewicht beim Zugang zu GCF-Ressourcen – Erstellt von: Liane Schalatek, auf der Grundlage des vom Direktorium herausgegebenen Dokuments GCF/B.21/33, Abbildung 5. Diese Grafik steht unter einer Creative-Commons-Lizenz.

figure3_GCF_top10_recipientsAbbildung 3: Die 10 akkreditierten Durchführungsorganisationen, die den größten Teil der bewilligten GCF-Finanzierung erhielten – Erstellt von: Liane Schalatek auf der Grundlage des vom Direktorium herausgegebenen Dokuments GCF/B.21/33, Abbildung 5.  Diese Grafik steht unter einer Creative-Commons-Lizenz.

Beachtenswert ist, dass das Direktorium Einwände gegen eine Reihe der Finanzierungsanträge Einwände erhob und sich mit ihrer Bewilligung schwertat. Dazu gehörten vor allem mehrere große Programme von Finanzvermittlern und Finanzfazilitäten, darunter der Antrag der EBWE zur Green Cities Facility sowie weitere von der niederländischen FMO, der französischen AFD und das Projekt der Weltbank in Indonesien. All diese Projekte wurden schließlich am letzten Sitzungstag nach langwierigen Verhandlungen und Extraauflagen bewilligt. Im Gegensatz dazu wurde der von der Asiatischen Entwicklungsbank eingereichte Shangdong Green Development Fund abgelehnt, weil das amerikanische Direktoriumsmitglied seine Zustimmung verweigerte. Hoch umstritten war auch ein Projektantrag, den die UNEP für Bahrain unter dem vereinfachten Bewilligungsprozess (Simplified Approval Process, SAP) des GCF eingereicht hatte. Das Projekt hatte eine Finanzierung von 9,8 Mio. USD beantragt und es wurden schließlich für eine komplett abgespeckte Version Mittel in Höhe von 2,16 Mio. USD bewilligt. Von dem Antrag war praktisch nur die Komponente der Bewusstseinsbildung geblieben und das Projekt und der Zuschuss wurden im Grunde auf die Größe einer Projektvorbereitung gekürzt.

Hinter der Kritik einiger Direktoriumsmitglieder aus Industrieländern an den Anträgen aus Bahrain und China steckte vor allem die Frage, ob die knappen GCF-Mittel an relativ wohlhabende Empfängerländer ausgezahlt werden sollten. Dabei wird übersehen, dass sowohl Bahrain als auch China unter den Vorgaben der UNFCCC als Entwicklungsländer und damit als förderfähig für den GCF gelten. Zulässig sind jedoch Fragen des Direktoriums in Bezug auf die Zusätzlichkeit der Finanzierung (Hätte das Projekt in derselben Form ohne finanzielle Unterstützung durch den GCF durchgeführt werden können?), auf den technischen Wert oder die technischen Unzulänglichkeiten des Antrags und in Bezug darauf, ob das richtige Finanzinstrument und die GCF-Konzessionalität zur Anwendung kamen. Bezüglich der richtigen Anwendung der GCF-Konzessionalität übten Beobachter aus der Zivilgesellschaft in einem anderen Fall unverblümte Kritik an einem von der Afrikanischen Entwicklungsbank durchgeführten regionalen Projekt im Niger-Delta. Das lag nicht an dem Ansatz oder Schwerpunkt des Projekts – auch wenn die zivilgesellschaftlichen Organisationen besorgt waren, dass im Antrag die Rolle der indigenen Bevölkerung und der Viehhirten in der Region nicht ausreichend berücksichtigt wurden, unterstützten sie das Projekt insgesamt –, sondern weil für das Projekt GCF-Kredite für eines der ärmsten Länder der Welt beantragt wurden, statt Zuschüssen in voller Höhe für Anpassungsmaßnahmen. Das Lob des Sekretariats, dass die von diesem Projekt profitierenden Länder „größtenteils hochverschuldete, arme Länder sind, die Engagement zeigten, indem sie Kredite für ein Anpassungsprojekt beantragten“ ist sehr bedenklich und klingt unsensibel, wenn nicht gar herzlos.

Ressourcenmobilisierung, verbleibende Verpflichtungsbefugnis und erste Wiederauffüllung

Dass das Direktorium auf seiner Sitzung in Bahrain 19 Finanzierungsanträge mit einem Wert von 1,04 Mrd. USD bewilligte, weist auf zwei Dinge hin: Zum einen, dass dies angesichts der wenigen von der Erstausstattung verbliebenen Ressourcen für die Beschlussfassung des Direktoriums über die Mittelprogrammierung (die sogenannte Verpflichtungsbefugnis des Fonds) die letzte Situation von Ausgabenfreudigkeit in dieser Größenordnung war (und gleichzeitig ein deutliches Zeichen dafür, dass der Fonds zunehmend in der Lage ist, seine Mittelprogrammierung zu erhöhen), und zum anderen, dass die insgesamt in einer Höhe von 4,6 Mrd. USD bewilligten Finanzierungsanträge zusammen mit anderen bewilligten Finanzierungsverpflichtungen für die Verwaltung, Bereitschaft und vorbereitende Unterstützung eine Höhe von 5,5 Mrd. USD erreicht haben, ein Betrag, von dem das Direktorium glaubt, dass er als Impulsgeber für die erste Wiederauffüllung des GCF dienen könnte.

Nach den in Bahrain ausgeschütteten GCF-Mitteln und angesichts der Tatsache, dass der Fonds auch für den Zeitraum der Wiederauffüllung im Jahr 2019 bis Anfang 2020 die Weiterführung seiner Arbeit sicherstellen muss, darunter auch den Verwaltungshaushalt des Sekretariats, die Haushalte seiner unabhängigen Einheiten, die Mittel für Bereitschaft und Unterstützungsmaßnahmen sowie für Projektvorbereitungen und sich gegen weitere Kursschwankungen absichern muss, bleiben für die restliche Laufzeit der Erstausstattung nur etwa 1,3 bis 1,4 Mrd. USD, die in den drei für 2019 angesetzten GCF-Direktoriumssitzungen insgesamt für Projekte bewilligt werden können. Das steht in krassem Gegensatz zu den bereits eingereichten Projektanträgen in Höhe von 5 Mrd. USD, die noch in der Warteschleife für 2019 stecken, wobei mit weiteren Anträgen zu rechnen ist.

Die Entscheidung des Direktoriums, die Dringlichkeit zu betonen, neue Zusagen für die Wiederauffüllung zu bekommen, ist zu diesem Zeitpunkt eine reine Verfahrensfrage und hat noch nicht mit der Bestrebung zu tun, ein finanzielles Ziel für die Wiederauffüllung zu stecken, obwohl das politische Manövrieren und die Positionierung in Richtung auf ein Ziel wird vermutlich schon auf der COP 24 nicht mehr hinter geschlossenen Türen stattfinden. Das Direktorium hat bisher noch nicht die Länge des Zeitraums für die erste Wiederauffüllungsphase festgelegt (denkbar wären 3 bis 5 Jahre). Der Wiederauffüllungsprozess wird weitgehend der Struktur des Verfahrens zur Erstausstattung folgen: ein anfängliches organisatorisches Treffen, zwei weitere Beratungssitzungen zur Wiederauffüllung und zum Abschluss eine hochrangig besetzte Geberkonferenz im Oktober 2019, das heißt nur einige Wochen nach dem vom UN-Generalsekretär vorläufig für Ende September 2019 angesetzten Klimagipfel, auf dem es noch vor der Geberkonferenz eine weitere Gelegenheiten für öffentliche Zusagen in Richtung eines ehrgeizigen Finanzziels geben wird. Die letzten Beiträge könnten dann im Frühjahr 2020 eingehen.

Obwohl in Bahrain unbedingt eine Entscheidung über den Beginn und die Regelungen für den ersten offiziellen Wiederauffüllungsprozess getroffen werden musste, wurde erst am letzten Tag eine Einigung in dieser Frage erzielt, wobei das Direktorium gerade mal ein Mitglied mehr als das nötige Beschlussquorum hatte. Passenderweise war es ausgerechnet die Rolle des GCF-Direktoriums im Wiederauffüllungsprozess, über die es die meisten Auseinandersetzungen gab, vor allem darüber, ob ausgewählte Vertreter des Direktoriums eine aktivere Rolle spielen sollten als die der bloßen Prozessbeobachter und dabei als offizielle Verbindung zum Direktorium dienen sollten, wobei sie unter anderem beispielsweise mit dem Recht ausgestattet sein sollten, in Wiederauffüllungskonferenzen einzugreifen, wie es die Entwicklungsländer forderten. Schließlich wurde ein Paragraph verabschiedet, in dem akzeptiert wurde, dass von den jeweiligen Stimmrechtsgruppen fünf Direktoriumsmitglieder aus der Gruppe der Entwicklungsländer und drei aus der Gruppe der Industrieländer nominiert werden sollten, die sich aktiv im Wiederauffüllungsprozess engagieren durften, dem Direktorium regelmäßig Bericht erstatten und die Überlegungen des Direktoriums in entsprechenden Direktoriumsdokumenten darlegen sollten. Neben den Delegierten des Direktoriums sollen die beiden Co-Vorsitzenden des Direktoriums sowie ein aktiver Beobachter aus der Zivilgesellschaft und einer aus dem Privatsektor, der GCF-Exekutiv-Direktor und ein UNFCCC-Vertreter eingeladen werden, den Prozess zu beobachten. Weitere Beobachter werden möglicherweise bestimmt, sobald bei dem für Ende November anberaumten ersten Treffen die Regeln für die Wiederauffüllungskonferenzen festgelegt wurden.

In Verbindung mit dem Beginn des Wiederauffüllungsprozesses beschloss das Direktorium in Bahrain auch eine von der eigenen Unabhängigen Bewertungsabteilung durchzuführende Überprüfung der Leistungen des GCF in der Laufzeit der Erstausstattung. Diese Leistungsüberprüfung sollte spätestens Ende Juni 2019 abgeschlossen sein, um als entscheidender Impulsgeber für den dann schon laufenden Wiederauffüllungsprozess dienen zu können. Allerdings bewilligte das Direktorium dafür nur 500.000 USD statt der geforderten 830.000 USD, weshalb die Mittel möglicherweise nicht für eine gründliche Leistungsüberprüfung reichen, die erheblich über eine Studie anhand der Aktenlage hinausgeht und vertiefende Interviews sowie Besuche an den Projektorten mit einer Vielfalt an GCF-Stakeholdern beinhaltet.

Auswahlverfahren für einen neuen Exekutiv-Direktor

Die letzte GCF-Direktoriumssitzung Anfang Juli, die schon aufgrund der Unfähigkeit, weit über einen Kampf um die Tagesordnung hinauszukommen, sehr problematisch war, endete mit einem Paukenschlag, als verkündet wurde, dass der Exekutiv-Direktor Howard Bamsey, der nicht einmal zwei Jahre im Amt war, mit sofortiger Wirkung zurücktreten würde. Diese führte in einem Moment, in dem sich Steuerungsprobleme innerhalb der Arbeitsweise der GCF deutlich offenbarten, auch wenn diese nicht im direkten Zusammenhang mit dem Rücktritt standen, zu zusätzlicher Unsicherheit und Ungewissheit. Der Exekutiv-Direktor (ED) ist nicht nur für die Leitung des sich vergrößernden Sekretariats zuständig, das bis Mitte 2019 auf 250 Beschäftigte kommen wird, sondern der ED ist als öffentliches Gesicht des GCF auch eine wichtiger Motor und Unterstützer bei den Wiederauffüllungsanstrengungen. Daher musste sich das GCF-Direktorium auf seiner Sitzung in Bahrain auf ein schnelles Auswahlverfahren für die Ernennung eines neuen ED einigen.

Nach einiger Diskussion, in der eine Reihe von Direktoriumsmitgliedern sich dafür aussprachen, auch innerhalb des Sekretariats nach geeigneten Kandidaten oder Kandidatinnen mit Erfahrung und Führungspotential zu suchen, einigte sich das Direktorium in Bahrain auf den Aufgabenbereich für das Amt sowie auf einen vorläufigen Zeitplan für das Auswahlverfahren und ernannte aus dem Direktorium ein achtköpfiges Ad-hoc-Auswahlkomitee. Dieses Komitee soll mit Hilfe einer unabhängigen Führungskräftevermittlung eine erste Auswahl treffen und Gespräche mit den in die engere Wahl gekommenen Kandidat_innen führen. Das Direktorium bestätigte, dass der stellvertretende ED, Javier Manzanares bis zur Wahl eines neuen ED wird als Interims-Exekutiv-Direktor des GCF-Sekretariats fungieren wird.

Akkreditierung

Mit der Akkreditierung von 16 neuen sich für die Durchführung von Projekten bewerbenden Organisationen auf der Direktoriumssitzung in Bahrain (darunter neun Organisationen mit direktem Zugang: aus Brasilien, Kolumbien, Indien, Pakistan, den Cookinseln, den Philippinen und Belize) verfügt der GCF nun über eine große Gruppe von 75 als Durchführungsorganisationen akkreditierten Partnern, von denen 41 nationale und regionale Organisationen mit direktem Zugang sind. Angesichts des Zeitdrucks auf der Bahrainer Sitzung entschieden die Co-Vorsitzenden für das Direktorium, der Akkreditierungen aller 16 neuen Organisationen zuzustimmen, und im Gesamtpaket auch noch der Aufwertung einer bereits akkreditierten, der peruanischen PROFONAMPE. Das war ein unglücklicher Rückfall in frühere schlechte Praktiken, in denen sowohl Akkreditierungsanträge als auch die Projektanträge im Bündel bewilligt wurden. Auch wenn diese Praxis zeitsparend ist, so schwächt sie doch die Sorgfaltspflicht und die öffentliche Transparenz. Jede Bewerbung und jeder Antrag sollte vor seiner Bewilligung einer Einzelprüfung unterzogen werden. Beobachter_innen aus zivilgesellschaftlichen Organisationen, die im Sitzungssaal intervenieren wollten, wurden gebeten, ihre auf eine zusammenfassende Aussage zu beschränken, und vom saudi-arabischen Direktoriumsmitglied ermahnt, nicht öffentlich Namen von einzelnen Bewerberorganisationen zu nennen – eine merkwürdiges Ersuchen angesichts der Tatsache, dass die Einschätzungen der Bewerbungen durch das GCF-Akkreditierungsgremium, in denen die Bewerber namentlich genannt werden, öffentlich zugänglich sind. Ganz zu schweigen davon, dass die Organisationen, die sich darum bewerben, öffentliche Gelder zu erhalten und zu verwalten, bereit und in der Lage sein müssen, sich öffentlicher Überprüfung auszusetzen und davon zu lernen.

In ihren Bemerkungen wiederholten die Beobachter_innen aus den zivilgesellschaftlichen Organisationen Bedenken, die schon in vorhergehenden Akkreditierungsrunden vorgebracht wurden: dass sich der Akkreditierungsprozess zu sehr auf die Informationen konzentriere, die von den Bewerbern selbst zur Verfügung gestellt wurden, und zu wenig auf eine unabhängige Verifizierung der Vorgeschichte und der Praktiken der Bewerber durch Dritte, vor allem die Erfahrungen von betroffenen Gemeinden. Es wurden mehrere der Bewerber hinterfragt, aber vor allem wurde angezweifelt, ob die BNP Paribas und die indischen IDFC-Bank für eine Akkreditierung durch den GCF geeignet seien, da beide Organisationen nachweislich auch nach dem Pariser Abkommen noch fossile Brennstoffe finanzieren. Das unterminiert die herausragende Bedeutung neuerer Bemühungen des Akkreditierungsgremiums, den Fortschritt der Durchführungsorganisationen bei der Ausrichtung ihres Gesamtportfolios auf emissionsarme und klimaschonende Entwicklungen zu verfolgen und zu bewerten. Dies war ein vom Direktorium im November 2015 unter dem Rahmenwerk des GCF zur Überwachung und Rechenschaftspflicht erteilter Auftrag für die Re-Akkreditierung von Organisationen nach fünf Jahren. Die vorgeschlagene Methodik wurde in Bahrain nicht diskutiert, obwohl sie auf der Tagesordnung stand. Sie muss noch abgeschlossen und angewandt werden, bevor einige der Organisationen, die Anfang 2015 als erste akkreditiert wurden, Anfang 2020 zur Re-Akkreditierung anstehen.

Ein Blick auf die COP 24 und darüber hinaus

Nominell stehen lediglich die formelle Anleitung des GCF durch die COP auf der Tagesordnung der COP 24, in der Verhandelnde im Bereich der Klimafinanzierung, von denen zufällig auch eine Mitglieder oder Berater_innen des GCF-Direktoriums sind, Prioritäten umreißen können, die das GCF-Direktorium in neuer Zusammensetzung (die derzeitige Direktoriums-Mitgliedschaft endet am Jahresende) 2019 angehen sollte. Der Klimagipfel in Katowice wird aber zweifellos als ein früher Schauplatz für den Kampf um mögliche finanzielle Ziele für die erste formale Wiederauffüllung des GCF dienen. Die Klimafinanzierung ist der wesentliche Hemmschuh für die Fähigkeit der Verhandelnden, das Regelbuch für die Umsetzung des Übereinkommens von Paris auf der COP 24 fertigzustellen. Daher könnten frühe Signale der Industrieländer, insbesondere der europäischen, dass sie bereit sind, ihre Beiträge für die Erstausstattung bei der ersten Wiederauffüllung des GCF erheblich zu erhöhen – nicht zuletzt um den Fehlbetrag aufzufangen, der durch die Ankündigungen der USA und Australien entsteht, keine Beiträge zu leisten – den in Katowice anstehenden schwierigen Prozess etwas ebnen. Die Entwicklungsländer werden sehr darauf achten, ob große öffentliche Zusagen für den GCF (idealerweise in Form von Zuschüssen und nicht Krediten) gemacht werden. Das ist die Absicherung, die sie für eine Erhöhung ihrer Klimaziele in Form ihrer eigenen national festgelegten Beiträge (NDCs) im Rahmen das Talanao-Dialogs brauchen, denn viele der NDCs wurden unter der Bedingung abgegeben, dass die Industrieländer neue und zusätzliche Klimafinanzierung bereitstellen.

Diese deutliche Verbindung – auf Gedeih und Verderb – zwischen der Wiederauffüllung des GCF und dem Verhandlungserfolg auf der COP 24 könnte weiter ausgebaut werden, wenn sich die Gerüchte bewahrheiten, dass eine zusätzliche kurzes GCF-Direktoriumssitzung ans Ende der COP gehängt wird. Es überrascht nicht, dass am Anfang und im Mittelpunkt der Tagesordnung eines solchen außergewöhnlichen Treffens die Wiederauffüllung des GCF stehen würde.

Liane Schalatek, Heinrich-Böll-Stiftung Nordamerika

Dieser Beitrag ist die gekürzte Fassung eines am 8. November 2108 von der Heinrich-Böll-Stiftung veröffentlichten Artikels. Der vollständige Artikel ist hier abrufbar: https://us.boell.org/2018/11/08/back-future-gcf-after-recent-bahrain-board-meeting