Umsetzung der Klimafinanzierung / Anpassung

Deutschland bleibt bei der Unterstützung für Anpassungsmaßnahmen und Geschlechtergerechtigkeit hinter seinen Möglichkeiten zurück

Der CARE Bericht fasst die Ergebnisse für die G7 Länder zusammen.

Den besonders gefährdeten Entwicklungsländern finanzielle Unterstützung für die Anpassung an den Klimawandel zu leisten, ist eine der wichtigsten Verpflichtungen der Industrieländer. Diese Verpflichtung ist sowohl in der UN-Rahmenkonvention zum Klimawandel als auch im Pariser Klimaschutzabkommen und in den Zielen für nachhaltige Entwicklung (Sustainable Development Goals, SDGs) fest verankert. In nur wenig mehr als einem Jahr läuft die auf 2020 gesetzte Frist für Industrieländer ab, jährlich 100 Mrd. USD bereitzustellen, mit denen die in Entwicklungsländern notwendigen Maßnahmen gegen die Folgen des Klimawandels finanziert werden können. Auch diese Finanzzusagen basieren auf der UN-Klimarahmenkonvention und wurden durch das Pariser Klimaschutzabkommen und weitere damit zusammenhängende Entscheidungen erneut bestätigt. Geschlechterungleichheit trägt entscheidend zur Verwundbarkeit gegenüber den Auswirkungen des Klimawandels und anderer belastender Faktoren bei. Investitionen in Anpassungsmaßnahmen können die Gleichberechtigung der Geschlechter, Wirtschaftswachstum und Stabilität fördern, was im Einklang mit Artikel 7.5 des Abkommens von Paris steht, dem die Vertragsstaaten zugestimmt haben.

CARE hat kürzlich einen Bericht veröffentlicht, in dem erstmals umfassend untersucht wird, in welcher Höhe die G7-Staaten als Hauptverursacher des Klimawandels und als wichtigste Geberländer der Klimafinanzierung den Entwicklungsländern tatsächlich Mittel für Anpassungsmaßnahmen an den Klimawandel bereitstellen und in welchem Ausmaß diese Finanzierung die Geschlechtergleichstellung fördert. Die Analyse beruht auf Daten aus der OECD-Datenbank und umfasst 16.000 Projekte, die zwischen 2013 und 2016 von G7 Staaten finanziert wurden. Die Ergebnisse machen deutlich, dass die finanzielle Unterstützung für Anpassungsmaßnahmen an den Klimawandel dringend erhöht werden und mit weitaus größeren Anstrengungen für eine Gleichberechtigung der Geschlechter einhergehen muss.

Die Ergebnisse für Deutschland bei der Finanzierung von Anpassungsmaßnahmen und Geschlechtergerechtigkeit

Ein positives Ergebnis ist, dass Deutschland zu den Ländern mit der höchsten Gesamtförderung für Anpassungsprojekte gehört, die auch eine Gleichberechtigung der Geschlechter fördern, und insgesamt einen Spitzenplatz bei der Anzahl der finanzierten Projekte einnimmt, welche die Geschlechtergerechtigkeit zum Ziel haben (siehe Abb. 1). Die USA (74%), Kanada (71%) und Deutschland (61%) richteten das größte Augenmerk auf die Gendergerechtigkeit (zwischen 2013 und 2016 im Durchschnitt der Finanzhilfen) in ihren Projekten, die zur Anpassungsfinanzierung zählen. Deutschland, Großbritannien, die USA und EU-Institutionen finanzierten auch zahlenmäßig im Vergleich zum 4-jährigen Durchschnitt mehr Anpassungsprojekte, in denen die Geschlechtergerechtigkeit berücksichtigt wurde. Allerdings ist Deutschland das einzige Land, das 2016 weniger Mittel für die Finanzierung von Anpassungsprojekten bereitstellte, die ausdrücklich mit dem Ziel einer Geschlechtergleichstellung verbunden sind, als im Durchschnitt der vorhergehenden Jahre ab 2013. Im Jahr 2014 verabschiedete Deutschland ein übersektorales Konzept für seine Entwicklungspolitik, in dem die „Berücksichtigung geschlechtsspezifischer Belange in allen Maßnahmen und auf allen Politikebenen“ als verbindliches Prinzip festgeschrieben wurde. Eine neuere Studie über Deutschlands Anpassungsfinanzierung kam jedoch zu dem Schluss, dass nach wie vor erhebliche Lücken bei der Integration von Gender-Belangen bestehen.

G7-Finance_Adaptation_Gender

Das Kennungssystem der OECD – ein geeignetes Instrument zur Messung der Förderung von Geschlechtergerechtigkeit und Anpassung?

Die OECD verfolgt die Finanzhilfen zu Förderung der Gleichberechtigung der Geschlechter und der Frauenrechte anhand des dafür vorgesehenen Markers im Kennungssystems ihres Entwicklungshilfeausschusses (Devolopment Assistance Committee, DAC) – eines qualitativen Statistikinstruments zur Erfassung der geleisteten Unterstützung, die ausdrücklich die Geschlechtergleichstellung als politisches Ziel nennt. Mitgliedsländer des DAC nutzen das Kennungssystem für ihre jährlichen Berichte an den DAC über die von ihnen finanzierten Maßnahmen, um zu kennzeichnen, ob das jeweilige Vorhaben Geschlechtergerechtigkeit als politisches Ziel beinhaltet.

Tabelle 1: Beschreibung des Kennungssystems der OEDC zu Anpassung und Gleichberechtigung der Geschlechter  – auf der Grundlage der OECD-Datenbank

OECD-Marker „Anpassung“

OECD-Marker „Gleichberechtigung der Geschlechter“

Hauptziel (Kennung 2)

Wenn das Ziel „Anpassung“ ausdrücklich als wesentlich für die Konzeption oder als Anlass für das Vorhaben angegeben wird. Die Förderung des Anpassungsziels wird in der Projektdokumentation als einer der Hauptgründe für seine Durchführung genannt. Anders gesagt: Das Vorhaben wäre ohne diese Zielsetzung nicht finanziert (oder so geplant worden).

Die Gleichberechtigung der Geschlechter ist das Hauptziel des Projekts/Programms und steht im Mittelpunkt der Projektkonzeption und zu erwartenden Ergebnisse. Ohne diese Zielsetzung wäre dieses Vorhaben nicht durchgeführt worden.

Signifikantes Ziel (Kennung 1)

Wenn das Ziel „Anpassung“ zwar explizit genannt wird, aber nicht der Hauptgrund oder Anlass der Maßnahme ist. Stattdessen hat das Vorhaben andere Hauptziele, wurde aber umstrukturiert oder angepasst, um relevante klimabezogene Anliegen miteinzubeziehen.

Die Geschlechtergleichstellung ist ein wichtiges und ausdrückliches Ziel, aber nicht der Hauptgrund für die Durchführung des Vorhabens.

nicht auf das Ziel ausgerichtet
(Kennung 0)

Bei Überprüfung des Vorhabens wird festgestellt, dass es in keinem nennenswerten Ausmaß auf das Ziel „Anpassung“ ausgerichtet ist.

Das Projekt/Programm wurde mit der Gender-Kennung abgeglichen, erwies sich jedoch nicht als ein auf Gendergerechtigkeit abzielendes Vorhaben.

 

Für sich allein ist das OECD-Kennungssystem kein Instrument zur Bewertung für eine gute Vorgehensweise bei Projekten, sondern konzentriert sich ausschließlich darauf, ob die gekennzeichneten Projekte die entsprechenden Ziele verfolgen oder nicht. Die Erfahrung mit der Analyse anderer OECD-Daten zeigt, dass hier eine nähere Betrachtung erforderlich ist. Wenn ein Projekt nichts weiter als einen Titel oder eine zweizeilige Beschreibung hat, ist schwer zu beurteilen, inwieweit es die angegebenen Ziele auch erreicht. Wenn im Gegensatz dazu ein Projekt sowohl beim Ziel „Anpassung“ als auch beim Ziel „Gleichberechtigung der Geschlechter“ mit der Kennung 2 versehen ist und in der Kurzbeschreibung weder Anpassung an den Klimawandel noch Geschlechtergleichstellung (oder verwandte Konzepte) genannt werden, lässt das darauf schließen, dass den Projekten vielleicht eine höhere Einstufung in Bezug auf diese Ziele eingeräumt wird, als gerechtfertigt scheint. Das wird auch als „Überbewertung“ bezeichnet und hier wäre eine niedrigere Einstufung (z.B. auf Kennung 1) wohl angebracht.

Im vollständigen Bericht sind genauere Details zu den Ansichten von CARE über bewährte Praktiken zur Erreichung von Anpassungszielen und über gute Verfahrensweisen zur Erreichung einer Geschlechtergerechtigkeit nachzulesen, die auf unseren eigenen Projekterfahrungen beruhen.

Zu hohe Anrechnung von Anpassungsfinanzierung

Ein besorgniserregendes Ergebnis der Studie ist, dass das OECD-Kennungssystem keinen klaren Trend in Richtung einer höheren Anpassungsfinanzierung zeigt. Für verschiedene Länder trifft sogar das Gegenteil zu. Neben Frankreich, Italien und Großbritannien fiel auch für Deutschland 2016, nach der COP21, im Vergleich zu 2015 die Anpassungsfinanzierung niedriger aus. Wenigstens lagen diese Länder über dem Niveau von 2014, und aus den Zahlen für 2016 ist noch kein längerfristiger Trend abzuleiten. Aber die Finanzierung hätte 2016 bei allen höher ausfallen müssen. Japans Beiträge liegen 2016 sogar unter dem Niveau von 2013. Deutschlands an die OECD berichtete Anpassungsfinanzierung lag 2016 weit unter 50% der Klimafinanzierung.

Darüber hinaus weisen verschiedene Analysen der letzten Jahre darauf hin, dass die Zahlen für Anpassungsfinanzierung häufig wesentlich zu hoch angegeben werden. Oxfam schätzte, dass lediglich 20 bis 50 Prozent der als Klimafinanzierung deklarierten Mittel ausreichend mit Klima zu tun haben, um dieses Etikett zu „verdienen“. Zu ähnlichen Ergebnissen kommen auch andere Analysen, die auf ein beträchtliches Maß an Überbewertungen gestoßen sind, was bedeutet, dass de facto noch weniger für Anpassungsmaßnahmen ausgegeben wird. Ein Grund für diese Überbewertung – und für die Schwierigkeit, die Angemessenheit der von den Geberländern angegebenen Kennung zu überprüfen – sind unvollständige Informationen. Selbst in den offiziellen Datentabellen der OECD geben die Geberländer in sehr unterschiedlichem Maß detaillierte Auskünfte über die Ziele und Maßnahmen ihrer Projekte.

Eine Überprüfung der deutschen finanziellen Unterstützung ergab, dass nur bei einem der von Deutschland finanzierten Projekte (dem fünftgrößten), für die sowohl in Bezug auf Anpassung als auch in Bezug auf eine Gleichberechtigung der Geschlechter die Kennung 2 beansprucht wurde, der Schwerpunkt explizit auf Frauen und Gleichberechtigung liegt. Es ist ein 2015 initiiertes Projekt mit einem Wert von knapp 600.000 Euro, mit dem die wirtschaftliche Unabhängigkeit von Bäuerinnen gefördert wird. Das sechstgrößte Projekt zielt ausdrücklich auf den Aufbau von Anpassungskapazitäten an den Klimawandel. Drei der vier Projekte mit höheren Fördermitteln werden im Bereich Landwirtschaft und Ernährungssicherheit durchgeführt, wobei nur in der Projektbeschreibung von einem dieser Projekte explizit von Klimawandel die Rede ist. Daher ist davon auszugehen, dass zumindest einige der deutschen Projekte überbewertet sind.

Empfehlungen

Auf Grundlage der Analyse empfiehlt CARE, dass die G7-Länder insgesamt, einschließlich Deutschland:

  1. die öffentliche Finanzierung von Anpassungsmaßnahmen in Entwicklungsländern bis 2020 mindestens auf das Dreifache des Niveaus von 2016 erhöhen müssen. Zudem müssen sie ein 50/50-Gleichgewicht zwischen finanzieller Unterstützung für Anpassungsmaßnahmen und für Maßnahmen zur Emissionsminderung erreichen, insbesondere durch eine Aufstockung der Unterstützung für Projekte mit dem Hauptziel „Anpassung“ (Kennung 2). Die nächsten Schritte zur Erreichung dieser Ziele sollten auf den entsprechenden G7-Treffen und auf der COP24 angekündigt werden.
  2. größere Anstrengungen unternehmen sollten, in der bilateralen Klimafinanzierung (aber auch in multilateralen Mechanismen) die Gleichberechtigung der Geschlechter auf eine von den Empfängerländern gesteuerte Art und Weise zu fördern. Bis 2020 sollten mindestens 20% der Projekte mit dem Marker „Anpassung“ die Geschlechtergleichstellung als Hauptziel verfolgen (Kennung 2) und mindestens 80% als signifikantes Ziel (Kennung 1).
  3. sich strikter an das OECD-Kennungssystem halten sollten, bei dem Projekte mit der Kennung 2 deutliche Ziele im Bereich Anpassung beziehungsweise Gleichberechtigung der Geschlechter verfolgen. Das sollte sich auch in detaillierteren Projektbeschreibungen widerspiegeln.
  4. die Unterstützung für die Umsetzung des auf der COP23 beschlossenen Gender-Aktionsplans der UNFCCC erhöhen müssen, um in den Bereichen Anpassung und Gleichberechtigung der Geschlechter qualitativ hochwertige Ansätze zu fördern, vor allem durch die Integration von Genderbelangen in Anpassungsmaßnahmen.

Der vollständige Bericht ist hier abrufbar (in englischer Sprache): http://www.germanclimatefinance.de/files/2018/09/G7-Report-Design_Final.pdf

Sven Harmeling / CARE