Grüner Klimafonds: Viel Fortschritt, aber auch viele offene Fragen für 2017

Zum Abschluss der 15. Sitzung des Grünen Klimafonds (Green Climate Fund, GCF), die vom 13.-15. Dezember 2016 in Samoa stattfand, gab es von den anwesenden Mitgliedern des Direktoriums viel Applaus. Zum einen um den scheidenden Ko-Vorsitzenden aus Südafrika zu verabschieden und um Samoa für seine große Gastfreundlichkeit zu danken. Aber vor allem auch, weil die Anwesenden stolz auf das Geleistete waren – nicht  nur während der 15. Sitzung, sondern insgesamt in 2016 und über die letzten Jahre verteilt.

Und in der Tat hat der GCF seit 2014 viele Fortschritte gemacht. Nach dem Beschluss des notwendigen Rahmenwerks hat der Fonds mittlerweile sein operatives Geschäft weitestgehend aufgenommen. In einer ersten Einzahlungsrunde wurden 2015 von insgesamt 43 Geberländern rund 10 Milliarden US-Dollar für den GCF zugesagt. Der Fonds hat ein umfangreiches Unterstützungsprogramm geschaffen, was vor allem beim Aufbau und der Stärkung nationaler Institutionen in Entwicklungsländern helfen soll, damit diese selbst Projekte in ihren Ländern umsetzen können. Bisher sind 48 nationale, internationale und regionale Institutionen akkreditiert, die Projektanträge einreichen können. Das GCF-Direktorium hat seit Ende 2015 bereits 1,5 Milliarden US-Dollar für 35 Projekte bewilligt. Und es ist sicherlich auch nicht vermessen zu sagen, dass die Fortschritte im GCF auch ein wichtiges Puzzlestück für ein erfolgreiches Paris Abkommen war.

Doch obwohl es viel Positives über die Entwicklung des GCF zu sagen gibt, gibt es auch einige Baustellen und Herausforderungen, denen sich der Fonds im Jahr 2017 stellen muss.

Direkter Zugang für Entwicklungsländer bisher beschränkt

Beim Blick auf das momentane Projektportfolio wird deutlich, dass bisher vor allem UN-Institutionen und die regionalen Entwicklungsbanken Zugang zu GCF-Geldern haben. Insgesamt werden 83% der bewilligten Projekte von international agierenden Institutionen – darunter auch die Deutsche Bank oder die KfW – umgesetzt. Berücksichtigt man die zugehörigen Finanzvolumina der Vorhaben, wird das Bild noch klarer: ca. 94% der Gelder fließen demnach über diese Akteure. Nun ist diese Tatsache zunächst erstmal nicht ungewöhnlich. Es ist normal, dass es den internationalen Institutionen mit ihrer Erfahrung leichter fällt, den komplizierten GCF-Akkreditierungsprozess schneller zu meistern und Projekte zu entwickeln, die den hohen Standards des GCF genügen. Aber auch ein Blick auf die Pipeline der Projekte, die dem Direktorium des Fonds voraussichtlich dieses Jahr vorgelegt werden, zeigt keine Verbesserung des Trends: Unter den 29 Projekten für 2017 befinden sich lediglich drei, welche direkt von nationalen Institutionen umgesetzt werden sollen.

Der GCF hat also noch erheblichen Nachholbedarf, wenn er ein möglichst ausgeglichenes Projektportfolio hinsichtlich seiner Partnerinstitutionen anstrebt. Und das sollte er. Daher ist es wichtig, die Gründe für die Verzögerung beim Direktzugang für Entwicklungsländer genau zu analysieren und entsprechende Gegenmaßnahmen (z.B. eine gezielte Priorisierung nationaler Institutionen, das „Reservieren“ eines Finanzkontingents für den Direktzugang oder die Schaffung eines „Mentorenprogramms“ zur Förderung der Kooperation zwischen nationalen und internationalen Institutionen) zu erörtern. Auf diese Weise könnte die Zahl der entsprechenden Projekte  erhöht werden. Denn um transformative Impulse in den Partnerländern des GCF zu setzen bedarf es neben dem Aufbau von nationalen Institutionen und Kapazitäten vor allem auch der Eigenverantwortung der Länder (sog. „ownership“) bei der Konzeption und Umsetzung von Projekten. Nur unter Einbeziehung aller relevanten Akteure in den Ländern – von den betroffenen Menschen und Gemeinden bis hin zu den zuständigen Ministerien – lassen sich transformative Projekte entwickeln, die nachhaltig die gewünschten Veränderungen (der GCF nennt dies „Paradigmenwechsel“) herbeiführen. Dies gelingt nicht mit Projekten, die lediglich „business as usual“ widerspiegeln und die den Mehrwert des GCF im Vergleich zu bisherigen Finanzierungskanälen in Frage stellen.

Flaschenhals Sekretariat – Langsame Prozesse bei der Umsetzung

Eine Begründung für den langsamen Fortschritt beim Direktzugang ist auch in der zu geringen Kapazität des GCF-Sekretariats zu finden. Das Sekretariat muss nicht nur Projekt- und Akkreditierungsanträge prüfen und Verständnisfragen zu den komplexen GCF-Verfahren und -formularen beantworten. Auch im Anschluss ist es für die weitere Betreuung und „Kontrolle“ der Institutionen zuständig. Hierfür fehlen immer noch die entsprechenden Ressourcen im Sekretariat.

Bei den bereits akkreditierten Institutionen hat sich das Portfolio immens erweitert. Und auch das Interesse in allen Ländern an der Arbeit und den Möglichkeiten des GCF steigt kontinuierlich an. Dementsprechend lang ist die Pipeline an Institutionen, die sich ebenfalls beim Fonds akkreditieren lassen wollen. Ein im Oktober 2016 erschienenes Dokument des Sekretariats geht davon aus, dass bei gleichbleibender Bearbeitungsdauer der Anträge zwischen zweieinhalb und vier Jahren nötig sind, um alle derzeitigen Anfragen zu bearbeiten.

Und die Bearbeitung von Anträgen ist bei weitem nicht die einzige Aufgabe des Sekretariats. Die Vorbereitung der Sitzungen des Direktoriums und die damit verbundene Erstellung der jeweiligen Hintergrunddokumente ist ebenfalls eine sehr zeitintensive Tätigkeit. In der Vergangenheit wurden daher viele Dokumente erst sehr kurzfristig vor einer jeweiligen Sitzung des Direktoriums veröffentlicht. Dies ist besonders für Direktoriumsmitglieder aus Entwicklungsländern problematisch, da sie in der Regel nicht über große Beraterstäbe (wie z.B. Deutschland) verfügen, die bei der wichtigen Vorbereitung der Sitzungen behilflich sind. In der Folge wurden Entscheidungen immer wieder vertagt oder entsprechende Diskussionen über mehrere Sitzungen geführt.

Auch bei der Implementierung der bereits bewilligten Projekte kommt es bisweilen zu erheblichen Verzögerungen. Dies liegt zum einen an den zähen Verhandlungen über Rechte, Pflichten und Verantwortlichkeiten in der Beziehung zwischen GCF und den individuellen Durchführungsinstitutionen. Zum anderen wurden viele Institutionen nur unter bestimmten Auflagen akkreditiert und Projekte nur unter bestimmten Konditionen bewilligt. Dementsprechend ist von den bisher 35 bewilligten Projekten erst eins offiziell gestartet.

Insgesamt bleibt für den neuen Chef des Sekretariats, Exekutivdirektor Howard Bamsey, also noch viel zu tun. Erfreulicherweise hat er bereits angedeutet, dass die Weiterentwicklung des Sekretariats eine Priorität seiner diesjährigen Arbeit  sein wird. Dabei wird er auch die notwendige Unterstützung aus dem GCF-Direktorium brauchen. Denn man muss klar konstatieren, dass das GCF-Direktorium lange Zeit verschlafen hat, die nötigen Weichen zu stellen, um das Sekretariat für die Vielzahl an Aufgaben zu wappnen. Erstaunlich lange hat man um eine Aufstockung des Sekretariats gerungen und auch bei getroffenen Entscheidung manchmal die nötige Orientierungshilfe für das Sekretariat vermissen lassen.

Entscheidungsfindung und Transparenz im GCF bleiben verbesserungswürdig

Eine weitere Baustelle ist die Art und Weise, wie das Direktorium zum Teil in der Vergangenheit Entscheidungen getroffen hat. Unter dem Motto „Wir bauen das Flugzeug während wir es fliegen“ haben so manche (vorschnelle?) Beschlüsse den GCF in eine schwierige Position manövriert. Zum Beispiel wurden bereits strittige Akteure, trotz Bedenken einiger Direktoriumsmitglieder oder der Zivilgesellschaft, akkreditiert. Die Schaffung solcher Präzedenzfälle wirkt sich im Nachhinein negativ auf kommende Diskussionen aus, zum Beispiel wenn plötzlich neue, strengere Richtlinien für die Akkreditierung beim GCF angelegt werden sollen. In diesem Fall müsste der GCF auch sein bereits vorhandenes Portfolio an Partnerinstitutionen erneut evaluieren. Bei der Beurteilung von Projektanträgen hat das Direktorium bisher nicht die Möglichkeit geschaffen, Projekte zur Wiedervorlage auf einer zukünftigen Sitzung zurückzustellen, um z.B. Schwachstellen oder Unklarheiten in der Projektformulierung zu verbessern. Stattdessen wurden Projekte lieber mit einem riesigen Katalog an Auflagen bewilligt.

Auch beim Thema Transparenz gibt es im GCF Nachholbedarf. So wurden bei der Sitzung im Oktober 2016 neue Projektanträge und die Beurteilung neuer Akkreditierungsgesuche ohne größere inhaltliche Diskussion als Gesamtpaket beschlossen, nachdem man sich informell „hinter verschlossener“ Tür beraten hatte. Auf der letzten Sitzung im Dezember 2016 fanden Beratungen zu den einzelnen Projektanträgen nur in einer informellen Sitzung des Direktoriums statt. Die breitere Öffentlichkeit und auch der Großteil der bei der Sitzung anwesenden Beobachter hatten dazu keinen Zugang. Darüber hinaus sind auch die Prozesse im GCF-Sekretariat immer noch schwer zu durchschauen. So ist z.B. noch immer nicht ganz klar, welche Institutionen sich im Akkreditierungsprozess befinden und nach welchen Kriterien Kandidaten im Auswahlverfahren priorisiert werden. Die Pipeline an bereits eingereichten Projektanträgen enthält ebenfalls wenige konkrete Informationen. Es ist kaum möglich nachzuvollziehen, wie bestimmte Projekte vom Sekretariat für die Vorlage bei der jeweiligen Direktoriumssitzung ausgesucht werden. Die Beurteilung der Projekte durch das Sekretariat wird nicht veröffentlicht. Dazu fehlen bei den veröffentlichten Projektanträgen weitere, zur Beurteilung wichtige Begleitdokumente.

Es bleibt daher zu hoffen, dass der GCF im Jahr 2017 weiter daran arbeitet, die Transparenz seiner Arbeit sukzessive zu erhöhen und dass sich auch die Entscheidungsprozesse im Direktorium verbessern. Der Beschluss zur Übertragung der Direktoriumssitzungen über das Internet war dabei bereits ein wichtiger Schritt in die richtige Richtung. Auch haben sich die verfügbaren Dokumente in ihrem Detailgrad in kleinen Schritten verbessert. Aber wenn der GCF tatsächlich die immensen Erwartungen erfüllen möchte, die an ihn gestellt werden, muss er auch in seinen Abläufen eine Führungsrolle übernehmen. Denn Intransparenz und nicht nachvollziehbare Direktoriumsentscheidungen schädigen auf Dauer den Ruf des GCF als Institution.

Direktoriumssitzungen nicht als politische Bühne nutzen

Zu guter Letzt bleibt zu hoffen, dass die Mitglieder des Direktoriums sich in Zukunft noch mehr auf die Weiterentwicklung des Fonds konzentrieren und Sitzungen weniger als politische Bühne nutzen. Natürlich ist dies ein schmaler Grat. Denn traditionell ist die internationale Klimafinanzierung ein politisch brisantes Thema. Es ist auch klar, dass die Mitglieder des Direktoriums in erster Linie Vertreter ihrer jeweiligen Interessensgruppen sind. Und da gibt es Themen, welche die Meinungen stark polarisieren.

Dennoch: Das Direktorium sollte sich bemühen, die politischen Grabenkämpfe, die es häufig auch auf den UN-Klimagipfeln gibt, nicht auf den GCF zu übertragen. Geopolitische Interessenskonflikte (wie z.B. die Blockierung eines Projekts in Pakistan durch das Direktoriumsmitglied Indiens), künstliche Debatten über die Grenze zwischen „Klimaanpassung“ und „Entwicklung“ oder unnötig politisierte Debatten rund um die nächste Einzahlungsrunde im GCF lenken den Fonds vom Wesentlichen ab.

Nächste Direktoriumssitzung im April

Die 16. Sitzung des Direktoriums, die vom 4.-6. April 2017 in Südkorea stattfindet, bietet die erste Möglichkeit, die genannten Baustellen und Herausforderungen anzugehen. Erfreulicherweise hat das Direktorium einige der hier benannten Punkte bereits identifiziert und sich vorgenommen, diese im Jahr 2017 zu beheben. Ein neues Verfahren im Umgang mit Projektanträgen steht bereits auf der Agenda. Ebenso wird sich das Direktorium mit dem Akkreditierungsrahmenwerk befassen.

Noch abzuwarten bleibt, wie sich die Dynamik im Direktorium durch den neuen Exekutivdirektor und das neue Gespann der Ko-Vorsitzenden aus Australien und Saudi Arabien verändert. Und auch die Präsidentschaft Donald Trumps könnte sich auf den GCF auswirken, gerade vor dem Hintergrund der zu erwartenden Aussetzung der amerikanischen GCF-Zusage.

David Eckstein, Germanwatch