Deutsche Klimafinanzierung / Transparenz / Umsetzung der Klimafinanzierung
Weitere Fortschritte bei der Transparenz der deutschen Klimafinanzierung
Deutschland ist unter dem Pariser Abkommen eine internationale Verpflichtung für die Unterstützung von Klimaschutz und Anpassungsmaßnahmen in Entwicklungs- und Schwellenländern eingegangen. Transparenz ist eine wesentliche Voraussetzung für ein unabhängiges Monitoring der internationalen Klimafinanzierung. Hier hat die deutsche Regierung ihren Kurs für mehr Transparenz über die geleisteten Zahlungen fortgesetzt und es gibt auch erste öffentlich verfügbare und unabhängige Überprüfungen der Qualität der Klimafinanzierung. Dennoch gibt es immer noch Bereiche, in denen Deutschland nachbessern sollte.
Kanäle der deutschen Berichterstattung
Zu dem Transparenz-Rahmen unter dem Pariser Klimaabkommen gehört auch die Berichterstattung der Industrieländer über ihre finanzielle Unterstützung. Hier hat Deutschland in den letzten Jahren erhebliche Anstrengungen unternommen, die Transparenz zu verbessern und vermehrt Informationen zur Klimafinanzierung bereitzustellen. Die beteiligten Ministerien (im Wesentlichen BMZ und BMU) berichten gemeinsam im Rahmen ihrer internationalen Verpflichtungen über zwei Kanäle:
- Alle zwei Jahre in den sogenannten Biennial Reports an das Klimasekretariat der Vereinten Nationen (UNFCCC). Der letzte Bericht war der Biennial Report über die Jahre 2017-2018 und ist 2020 erschienen. Alle bisherigen Berichte und die darin enthaltenen Finanzsummen ab 2011 lassen sich über die Statistik-Seite der UNFCCC abrufen.
- Jedes Jahr an die Europäische Union (EU) unter dem Monitoring Mechanism Regulation (MMR). Der letzte Bericht wurde für das Jahr 2019 veröffentlicht. Ab September 2021 findet die Berichterstattung nach neuen Richtlinien statt, die auf die veränderten Regularien des Pariser Abkommens ausgerichtet ist, auch wenn z.B. in Bezug auf die Berichterstattung über die zukünftig geplante Klimafinanzierung noch Inkonsistenzen bestehen.
Zudem berichten BMZ und BMU getrennt voneinander über die von ihnen geleistete Klimafinanzierung für die deutsche Fachöffentlichkeit. Das BMZ bietet eine aggregierte Darstellung über Projektlisten auf seiner Website zur Klimafinanzierung, während das BMU für die Darstellung der Projekte die Website seiner Internationale Klimaschutzinitiative (IKI) nutzt.
Berichterstattung ist stärker vereinheitlicht
Deutschland hat deutliche Fortschritte bei der Transparenz in der internationalen Berichterstattung gemacht. Von Anfang an war in den Listen gekennzeichnet, welchem Sektor (Minderung, Anpassung, übergreifend) ein Projekt zugerechnet wird, ob es Bezüge zum Biodiversitätsschutz gibt und ob es sich um eine Zusage oder Auszahlung handelt. Inzwischen wird nicht mehr nur gekennzeichnet, ob die Beiträge als Zuschuss oder Darlehen gezahlt werden, sondern auch, ob es sich um (nicht-) konzessionäres Darlehen, Beteiligungen oder Direktinvestitionen handelt. Zinssubventionen, um Darlehen für den Empfänger günstiger zu machen, sind separat aufgeführt, ebenso die rechnerischen Zuschussäquivalente von Darlehen. Seit 2017 zeigen die MMR-Listen für jedes angerechnete Projekt, welches Ministerium die Projekte finanziert und von welchen Projektträgern sie umgesetzt werden. Weiterhin nicht erkennbar hingegen ist in der Berichterstattung an die UNFCCC, ob für eine Maßnahme dessen gesamte Fördersumme oder nur ein Teil davon als Klimafinanzierung angerechnet wird; letzteres dann, wenn Klimaschutz oder Anpassung nur Nebenziele des Projekts sind.
Auch auf nationaler Ebene hat sich viel in der Transparenz der Klimafinanzierungsbeiträge getan. Dennoch gibt es immer noch keine einheitliche Vorgehensweise vom BMZ und BMU. Stattdessen hat jedes Bundesministerium eine eigene Berichterstattung, die Stärken und Schwächen zeigen.
- In den Projektlisten des BMZ finden sich für jedes Jahr alle Projekte, die unter der Klimafinanzierung angerechnet werden. Daraus können auch die Rio-Marker ermittelt werden, je nachdem, ob das Projekt zu 100% oder 50% als Klimafinanzierung angerechnet wird und dementsprechend Klimaschutz und -anpassung als Haupt- oder Nebenziel verfolgt. Die Listen sind aber als PDF nicht bearbeitbar, was die Übersicht darüber erschwert, in welchen Ländern die Projekte angesiedelt sind, da diese seit dem Jahr 2017 nicht mehr einheitlich anhand der Länder sortiert werden. Zudem gibt es nur für einen Teil der Projekte der bilateralen Zusammenarbeit direkte Links zu mehr Detailinformationen in den Projektdatenbanken der großen Implementierungsorganisationen GIZ und KfW, und diese werden nicht regelmäßig aktualisiert. Damit können die Ziele und Maßnahmen der Projekte und eventuell aktuelle Informationen über den Stand der Umsetzung nur sehr eingeschränkt nachvollzogen werden.
- Die IKI-Website des BMU bietet eine Übersicht über alle finanzierten Projekten, mit Details zu den Projektinhalten und auch dem Stand der Projektumsetzung sowie externe Links der Projektträger. Allerdings kann bei den Projekten nicht zugeordnet werden, in welchem Jahr die Projekte bewilligt und entsprechend auf die Klimafinanzierung angerechnet werden. Die Liste der pro Jahr auf die Klimafinanzierung angerechneten Projekte ist nur über die MMR-Listen nachzuvollziehen. Die IKI-Website bietet zwar eine Excel-basierte Liste ihrer Projekte nach den Kriterien der International Aid Transparency Initiative (IATI), die neben den Zusagen auch Angaben zu den jährlichen Auszahlungen enthält. Darin sind die Zuordnungen der Projekte zu den einzelnen Jahren aber nicht vollständig kompatibel mit den MMR-Listen und es fehlen Angaben, wie z.B. die Projektträger oder die sektorale Zuordnung, die für die Klimaberichterstattung relevant sind.
Zudem nutzt die Bundesregierung in den Klimalisten nur in begrenztem Maße ihre Möglichkeiten, um weitere Angaben zu Fragen der Qualität und Verankerung in der Entwicklungszusammenarbeit und den nationalen Prioritäten zu machen. Biodiversitätsbezüge werden in den BMZ-Listen gekennzeichnet. Die Projekte machen aber keine Angaben dazu, welche Rolle Genderfragen oder der Menschenrechtsschutz in ihren Projekten spielen, ob ein Beitrag zu guter Regierungsführung (good governance) geleistet wurde oder ob Armutsbekämpfung Haupt- oder Nebenziel des Projekts ist. Für diese Kriterien gibt es ebenfalls Kennungen, entweder internationale im Rahmen des DAC-Systems oder nationalen Kennungen des BMZ wie z.B. zu Armutsbekämpfung.
Mehr Evaluierungen von klimabezogenen Projekten
Neben der Quantität und Verteilung der Klimafinanzierung ist auch die Frage der Qualität und Wirksamkeit der Klimafinanzierung von großer Bedeutung, auch um die sinnvolle Verwendung der Klimagelder zu begründen. Hier spielen Evaluierungen von Projekten oder der Klimafinanzierung in einem Sektor eine wichtige Rolle. In den letzten Jahren lässt sich eine Zunahme von Evaluierungen im Klimabereich beobachten. Auch hier variiert die öffentliche Zugänglichkeit der Informationen für die Fachöffentlichkeit.
- Die GIZ führt für ihre vom BMZ finanzierten Projekte immer wieder Zentrale Projektevaluierungen (ZPE) durch, deren Berichte inzwischen vollständig veröffentlicht werden. Diese sind über die Publikationsdatenbank verfügbar. Auch die KfW führt regelmäßig Projektevaluierungen durch und veröffentlicht die Kurzberichte über ihr Transparenzportal. Bei beiden Organisationen sind die Evaluierungsberichte aber nicht direkt mit den Projekten oder gar den Projektlisten zur Klimafinanzierung verknüpft. Damit wird die Nachvollziehbarkeit und der Zugang zu den Lernerfahrungen über die Klimafinanzierung gemindert, weil nur bei einer explizite Durchsicht der veröffentlichten Evaluierungen und ein Abgleich mit den Klimalisten erkennbar wird, was davon als Klimafinanzierung zählt.
- Die IKI informiert auf ihrer Website über Maßnahmen für Monitoring und Transparenz. Sie hatte im Mai 2017 einen zweiten Evaluierungszyklus gestartet, der etwa 425 Projekte umfasst hat und Ende 2019 abgeschlossen wurde. Die Ergebnisse sind aber bisher nicht öffentlich zugänglich. Der zusammenfassende Bericht des ersten Projektevaluierungszyklus ist veröffentlicht.
- Das Deutsche Evaluierungsinstitut (DEval) hat über die letzten Jahre damit begonnen, sektorspezifische Evaluierungsprozesse durchzuführen. Die ersten beiden Sektoren waren Anpassung an den Klimawandel und REDD+. Diese untersuchen die verschiedenen Instrumente innerhalb eines Sektors in ihrer Gesamtheit in Bezug auf qualitative Fragen wie regionale Verteilung, Ausrichtung an internationalen Rahmenzielsetzungen sowie z.T. auch die effektive Umsetzung in Beispielprogrammen.
Diese Maßnahmen sind weitere wichtige Schritte für die Überprüfung der Qualität und Wirksamkeit der deutschen Klimafinanzierung. Allerdings werden sie von der Bundesregierung nur in begrenztem Maße für ein Lernen und einen Austausch unter Einbindung der Zivilgesellschaft genutzt. Und die Evaluierungen sind bisher nicht effektiv mit der Berichterstattung über die Klimafinanzierung verbunden, was ihren Beitrag zu Transparenz und Monitoring einschränkt.
Weitere Verbesserungen bei der Transparenz nötig
Trotz aller Fortschritte ist die deutsche Berichterstattung über die Klimafinanzierung immer noch Flickwerk. Es gibt kein Informationsportal der Bundesregierung, welches die Informationen für eine Fachöffentlichkeit sammelt und konsistent darstellt. Es gibt ebenfalls keine systematische Berichterstattung an den Deutschen Bundestag oder für die Fachöffentlichkeit. Unsere Datenbank bietet damit aktuell immer noch das Portal, in dem die meisten Informationen über die deutsche Klimafinanzierung konsistent gesammelt und dargestellt werden. Da dies aber nicht die Verpflichtung der Bundesregierung zu Transparenz und Rechenschaft ersetzen kann und soll, kann es nur darum gehen, die Berichterstattung der Bundesregierung zu verbessern.
Ein Klimafinanzierungsportal der Bundesregierung sollte konsistent mit der internationalen Berichterstattung an die UNFCCC und die EU ein und darauf aufbauend mehr Informationen zu den jeweiligen Projekten sowie deren Umsetzung und Überprüfung bieten. Die BMZ-Listen sind ein guter Start, da sie auch zusätzliche relevante Informationen wie die Gesamtsumme der Projekte enthalten. Sie sollten aber entsprechend der Anforderungen an Open Data elektronisch bearbeitbar bzw. filterbar sein und um die Projekte der IKI und anderer Ministerien ergänzt werden. Angaben zu anderen Markern, wie z.B. zu Gender, Menschenrechten und Armutsbekämpfung sollten ebenfalls darin vermerkt werden. Zudem sollte erkennbar sein, in welchen Jahren ein Projekt eine Zusage erhalten hat und die Verlinkung mit Projektbeschreibungen systematisch gepflegt werden. So könnten die Listen effektiv mit den Projektbeschreibungen auf der IKI Website und der Durchführungsorganisationen GIZ und KfW kombiniert werden. GIZ und KfW sollten für alle Projekte Projektbeschreibungen veröffentlichen und auch die Evaluierungsergebnisse der einzelnen Projekte sollten ebenfalls Teil dessen werden. Und schließlich sollte die Bundesregierungen einen regelmäßigen Austausch mit der Zivilgesellschaft suchen, einerseits um die Klimafinanzierungsstrategie zu diskutieren und andererseits um zusätzliche fachliche Expertise bei sektoralen Evaluierungen einzubinden.
Diese Maßnahmen würden die Aussagefähigkeit der Bundesregierung zu qualitativen Fragen deutlich verbessern, die auch im Rahmen der Berichterstattung an die UNFCCC mittel- bis langfristig immer relevanter werden. Und sie sind eine wichtige Voraussetzung für ein effektives und unabhängiges Monitoring der deutschen Klimafinanzierung durch die Zivilgesellschaft, das ebenfalls einen wichtigen Beitrag zu Qualität und Wirksamkeit leistet.
Christine Lottje