Finanzierung und Förderung von geschlechtergerechten Anpassungsmaßnahmen an den Klimawandel müssen deutlich erhöht werden

Da die Folgen des Klimawandels stärker und häufiger auftreten, ist es dringend geboten, den am meisten vom Klimawandel Betroffenen höhere Finanzhilfen für Anpassungsmaßnahmen zur Verfügung zu stellen. Laut dem 2016 von der UNEP herausgegebenen Bericht über die Anpassungs-Finanzierungslücke (Adaptation Finance Gap Report) können bis 2030 jährlich Kosten in Höhe von 140 bis 300 Mrd. USD für Anpassungsmaßnahmen in den Entwicklungsländern anfallen; bis 2050 könnten die Kosten sogar auf 280 bis 500 Mrd. USD ansteigen. Eine wirkungsvolle Anpassung ist jedoch auch eine historische Gelegenheit. Eine Studie der Globalen Kommission für Anpassung kam kürzlich zu dem Schluss, dass in den Jahren 2020 bis 2030 mit Investitionen in Höhe von weltweit 1,8 Bio. USD in nur fünf Bereiche ein Nettogewinn von 7,1 Bio. USD zu erzielen sei. Die fünf von der Kommission in Betracht gezogenen Bereiche sind Frühwarnsysteme, eine klimabeständige Infrastruktur, der Anbau dürreresistenter Nutzpflanzen, Mangrovenschutz und ein verbessertes Wasserressourcenmanagement. Das stellt aber nur einen Teil der insgesamt benötigten Investitionen und möglichen Nutzen dar. Es besteht kein Zweifel – und wird auch von den Erkenntnissen in den Sonderberichten des Weltklimarats zu 1,5°C, zu Landsystemen sowie zu Ozeanen/Eis deutlich unterstrichen –, dass weitere schädliche Folgen der Klimakrise unausweichlich sind, selbst in Szenarien mit schnellen, sofortigen Emissionsreduzierungen. So werden zu den Auswirkungen, die heute schon auf dem gesamten Planeten Menschen und Ökosysteme in Mitleidenschaft ziehen, in absehbarer Zukunft zwangsläufig weitere dazukommen.

Der Mechanismus für Schäden und Verluste muss gestärkt und der Weg für neue Finanzhilfen geebnet werden

Der Klimawandel hat heute schon verheerende Folgen für die am stärksten betroffenen Entwicklungsländer und Gemeinschaften in aller Welt. In vielen Fällen sind diese Folgen bereits so gravierend, dass keine Anpassung mehr möglich ist (wenn beispielsweise ganze Landstriche dem steigenden Meeresspiegel zum Opfer fallen und es zu Zwangsumsiedlungen kommt) . Diese Folgen zählen als Schäden und Verluste (Loss & Damage). Die klimawandelbedingten Schäden und Verluste treffen die ärmsten Länder am härtesten, weil es diesen an den wirtschaftlichen und finanziellen Mitteln fehlt, um den Wiederaufbau und die Schadensbehebung so schnell zu leisten, wie Industrieländer das können. Für Millionen von Menschen bringt das einen täglichen klimabedingten Notstand mit sich.

Die bei der COP 25 anstehende Überprüfung des Internationalen Warschau-Mechanismus (WIM) muss dazu führen, dass dieser Mechanismus voll einsatzfähig wird, um den Bedürfnissen der Entwicklungsländer gerecht zu werden und darüber hinaus Unterstützung leisten zu können, um Schäden und Verluste zu verhindern oder zu minimieren und Vertreibungen entgegenzuwirken. Mit finanzieller Unterstützung können die betroffenen Länder die Folgen richtig einschätzen und Finanzlücken identifizieren, ihr klimawandelorientiertes Risikomanagement verbessern und ihre klimabedingten Schäden und Verlusten bewältigen.

Auf der COP 25 müssen die Vertragsparteien ausführliche Diskussionen darüber führen, ob der Mechanismus derzeit seinen Zweck erfüllt, den jetzt schon von den betroffenen Entwicklungsländern erlittenen Schäden und Verlusten zu begegnen, und für einen Ausgleich der zukünftigen, auf wissenschaftlichen Prognosen beruhenden Schäden und Verluste, einschließlich Vertreibungen, gerüstet ist. Und nicht zuletzt muss auch eingehend darüber diskutiert werden, wie die Finanzmittel generiert und transferiert werden können, um den Bedürfnissen der vom Klimawandel am stärksten Betroffenen gerecht zu werden. Die Überprüfung sollte alle Lücken bei der Umsetzung des ursprünglichen Mandats des WIM und bei den derzeitigen und zukünftigen Bedürfnissen der vom Klimawandel betroffenen Entwicklungsländer aufdecken.

Die offensichtlichste Lücke ist der Mangel an Finanzmitteln. Vor allem aufgrund des Widerstands der Industrieländer ist das Exekutiv-Komitee des WIM bisher einer grundlegenden Diskussion über verschiedene Aspekte der Finanzarchitektur für Schäden und Verluste aus dem Weg gegangen.

Innovative Finanzierungsquellen für Anpassung sowie für Schäden und Verluste

Die Regierungen sollten die COP 25 dazu nutzen, neue und innovative öffentliche Finanzquellen voranzubringen, die den Druck von den für die Entwicklungszusammenarbeit bereitgestellten Haushaltsmitteln nehmen und der Bekämpfung der Klimakrise gewidmet werden (z.B. Steuern oder Abgaben für Flugpassagiere und eine Besteuerung der Klimaschäden durch die Erschließung fossiler Brennstoffe). Damit können wirklich zusätzliche Mittel generiert werden, die vor allem für Anpassungsmaßnahmen und für die Bewältigung von Schäden und Verlusten zur Verfügung stünden. Weitere Hintergrundinformationen dazu sind in einem kürzlich von CARE herausgegebenen Kurzdossier nachzulesen. Der UN-Sonderberichterstatter für Menschenrechte und Umwelt, David Boyd, veröffentlichte unlängst einen Bericht über die Verpflichtung der Nationen, dem Klimawandel entgegenzuwirken, in dem auch die oben erwähnten neuen Finanzinstrumente zum Ausgleich von Schäden und Verlusten genannt werden:

• Eine einfache weltweite Luftverkehrsabgabe würde zu jährlichen Einnahmen von 40 bis 100 Mrd. USD führen (bei 10 bis 25 USD pro Person pro Flug bei den derzeitigen Passagierzahlen von über 4 Mrd. im Jahr).
• Die Besteuerung von Klimaschäden ist ein Vorschlag, der fossilen Brennstoff-Industrie eine Steuer aufzuerlegen. Sollte diese 2021 weltweit mit einer anfangs noch niedrigen Rate von 5 USD pro Tonne CO2-Äquivalent eingeführt werden, würde das im ersten Jahr etwa 210 Mrd. USD einbringen, wovon ein Teil für Schäden und Verluste sowie für Anpassung bereitgestellt werden könnte.
• Mit einer Erhöhung der Kohlenstoffsteuer auf maritimen Treibstoff um 75 USD pro Tonne CO2 im Jahr 2030 würden in dem Jahr Einnahmen in Höhe von 75 Mrd. USD erzielt werden.
• Eine Finanztransaktionssteuer (FTS), die Aktien und Anleihen mit 0,1% und Derivate mit 0,01% besteuert, könnte (bei einer EU-weiten Erhebung) zu Einnahmen von 63 Mrd. USD führen; eine weltweite FTS würde erheblich höhere Einnahmen einbringen.

Auch in einem kürzlich von ActionAid vorgelegten Bericht werden diese und andere Instrumente bezüglich ihrer Eignung zur Durchsetzung von Menschenrechtsgrundsätzen analysiert. Der Bericht kommt zu dem Schluss, dass die besten Ergebnisse durch eine „bessere staatliche Haushaltspolitik, die staatliche Subventionen für fossile Brennstoffe abschafft und stattdessen die Bekämpfung der Folgen des Klimawandels und einen „gerechten Übergang“ finanziert sowie eine progressive Besteuerung wie Steuern auf Klimaschäden und die Finanztransaktionssteuer“ zu erwarten sind.

Erhöhung der Anpassungsfinanzierung mit stärkerem Fokus auf die Gleichberechtigung der Geschlechter

CARE fördert einen geschlechtergerechten Ansatz der Anpassung und des Aufbaus von Resilienz, der bedürftige Frauen und Männer dabei unterstützt, sich Zugang zu den notwendigen Ressourcen, Rechten und Chancen zu verschaffen, um die Folgen des Klimawandels bewältigen zu können. Anpassungsmaßnahmen, die in bestimmten Handlungsfeldern (action tracks) gefördert werden, sollten die Widerstandsfähigkeit stärken und zur Befähigung der gefährdetsten Gruppen, vor allem der Frauen und Mädchen, beitragen. Diese Gruppen sollten anhand einer umfassenden, partizipatorischen und geschlechtersensiblen Situationsanalyse identifiziert werden und in Programme und Projekte eingebunden werden. Gleichzeitig ist es in diesem Zusammenhang wichtig, Frauen nicht aufgrund ihrer Verletzlichkeit als „Opfer“ zu erachten, sondern als Schlüsselfiguren für Veränderungen und Rechtinhaberinnen, die weiter befähigt und gefördert werden müssen.

Auch wenn der Green Climate Fund (GCF) vor verschiedenen Problemen steht, hat er als größter multilateraler Klimafonds unter der Klimarahmenkonvention (UNFCCC) großes Potential, im Einklang mit dem 1,5-Grad-Limit den notwendigen Paradigmenwechsel in Richtung niedrigerer bis hin zu Null-Emissionen und einer klimaresistenten Entwicklung wirkungsvoll zu unterstützen. Mit seiner beabsichtigten 50/50-Aufteilung der Mittel zwischen Anpassung und Minderung ist der Fonds auch ein wichtiges Finanzinstrument zur Förderung der Anpassung an den Klimawandel. Da 90% der bisher bewilligten Projekte eine Einschätzung zur Gleichberechtigung der Geschlechter und einen Gender-Aktionsplan beinhalten, trägt der Fonds auch erheblich dazu bei, dass die Geschlechtergleichstellung bei den Klimaschutzmaßnahmen vorangetrieben wird. Angeführt von wenigen Ländern wie Deutschland, Frankreich, Großbritannien, Schweden und anderen, die ihre Beiträge im Vergleich zur Erstausstattung des Fonds verdoppelten, wurden für die erste Wiederauffüllung bisher Finanzzusagen in Höhe von fast 10 Mrd. USD für die nächsten vier Jahre gemacht. Leider haben die USA und Australien es abgelehnt, weitere Beiträge in dieses Instrument der Zusammenarbeit einzuzahlen.

Allerdings werden weit mehr Ressourcen benötigt. Alle Industrieländer sollten zumindest eine Verdoppelung ihrer Beiträge in USD zusichern und sich bei der Höhe ihrer Beiträge an den Geberländern mit den höchsten Pro-Kopf-Zahlungen orientieren, damit nach der Wiederauffüllung Ressourcen in Höhe von 15 Mrd. USD zur Verfügung stehen. Beispielsweise sagte Schweden 581 Mio. USD zu, was fast 60 USD pro Kopf entspricht, während der deutsche Beitrag von 1 Mrd. USD lediglich einem Betrag von 12,4 USD pro Kopf entspricht. CARE fordert auch andere G20-Länder dazu auf, weitere Zusagen zu machen und dazu die Erkundung innovativer Finanzierungsquellen zur Auffüllung des Fonds zu unterstützen.

Aus den aktuellsten von der OECD veröffentlichten Daten geht hervor, dass die bisher bereitgestellte Klimafinanzierung weit von dem versprochenen 50/50-Gleichgewicht zwischen Minderung und Anpassung entfernt ist. Über verschiedene Parameter betrachtet (Anteil an der gesamten Klimafinanzierung von 2017; Anteil im Rahmen der bilateralen Finanzhilfen zwischen 2013 und 2017), macht die Finanzierung von Anpassungsmaßnahmen nur rund 20% der gesamten Klimafinanzierung aus. Ein sehr besorgniserregender Trend ist auch, dass die bilaterale Klimafinanzierung 2017 im Vergleich zu 2016 sogar zurückgegangen ist, obwohl an allen Fronten eine Erhöhung erforderlich ist. Die insgesamt festgestellte Erhöhung der Klimafinanzierung scheint vor allem darauf zurückzuführen zu sein, dass die multilateralen Entwicklungsbanken beim Klimaschutz einen proaktiveren Ansatz verfolgen; sie haben den Anteil der Anpassungsfinanzierung von 20% im Jahr 2013 auf 27% im Jahr 2017 erhöht. Die von den Industrieländern bereitgestellte Klimafinanzierung sollte eine 50/50-Aufteilung bei der Mittelvergabe zwischen Anpassungs- und Minderungsmaßnahmen erreichen. Dieses Gleichgewicht muss für die gesamte Klimafinanzierung gelten und nicht nur für die öffentlichen Mittel, denn für Minderungsmaßnahmen lassen sich leichter Mittel aus dem Privatsektor mobilisieren.

Die Gleichberechtigung der Geschlechter muss in alle finanzierten Maßnahmen (Anpassung und Minderung) einbezogen und gemessen werden – beispielsweise anhand des OECD-Kennungssystems. CARE fordert, dass bis 2023 mindestens 85% der vom OECD-System erfassten Projekte die Geschlechtergleichstellung zumindest als signifikantes Ziel benennen (Kennung 1) und davon mindestens 20% sie als Hauptziel angeben (Kennung 2). Die von CARE vorgelegten und in einem 2018 veröffentlichten Bericht aktualisierten Berechnungen der 2017 bereitgestellten Finanzhilfen (aktuellste zur Verfügung stehende Zahlen) zeigen, dass Kanada (mit 95%), Großbritannien (mit 73%) und die EU-Institutionen (mit 72%) die Vorreiter innerhalb der G7 sind, was den Anteil der Anpassungsfinanzierung betrifft, bei der eine Gleichberechtigung der Geschlechter eines von mehreren Zielen ist (die Prozentzahlen beziehen sich auf die gesamte Anpassungsfinanzierung), aber kein Land erreicht die Schwelle, dass die Gleichberechtigung der Geschlechter das Hauptziel (und nicht nur ein signifikantes, aber nachrangiges Ziel) bei 20% aller finanzierten Anpassungsmaßnahmen ist. Die Gleichberechtigung der Geschlechter und die Befähigung von Frauen in die Maßnahmen für Klimaresilienz verstärkt einzubinden, ist aber sowohl für die Empfänger- als auch für die Geberländer von grundlegender Bedeutung.

Um die Klimafinanzierung für diejenigen zugänglich zu machen, die sie am dringendsten brauchen, sollten die Regierungen administrative Zugangshürden zur Klimafinanzierung beseitigen, kleinere lokale Finanzierungsoptionen anbieten und die treuhänderische Risikotoleranz erhöhen. Zu betonen ist auch, dass für Anpassungsmaßnahmen in Entwicklungs- und gefährdeten Ländern zusätzliche öffentliche und auf Zuschüssen basierende Finanzmittel bereitgestellt werden müssen.

Das Verfahren, Nationale Anpassungspläne (NAPs) zu formulieren und umzusetzen, wurde auf der COP von 2010 eingeführt, damit die Vertragsparteien der am wenigsten entwickelten Länder (LDCs) ihre mittel- bis langfristigen Anpassungserfordernisse angehen können, indem sie ihre Anpassungsfähigkeit erhöhen, ihre Widerstandsfähigkeit stärken und ihre Verwundbarkeit durch den Klimawandel senken. In letzter Zeit ist der Green Climate Fund neben dem Fonds für die am wenigsten entwickelten Länder (Least Developed Country Fund, LDCF) zu einem wichtigen Instrumente geworden, die vom Klimawandel gefährdeten Länder bei ihrer Planung finanziell zu unterstützen. Obwohl die Ausarbeitung der NAPs weiterhin gefordert ist, haben bisher lediglich 13 Entwicklungsländer ihre Pläne bei der UNFCCC eingereicht. Angesichts dieses langsamen Fortschritts wird im UNFCCC-Beschluss 8/CP.24 festgestellt, dass nicht genügend Daten vorliegen, um einzuschätzen, inwieweit das Verfahren, nationale Anpassungspläne zu erarbeiten und umzusetzen, tatsächlich die Verwundbarkeit gegenüber dem Klimawandel senkt und die Klimaresilienz sowie den Aufbau von Anpassungsfähigkeiten stärkt. Nach Ansicht von CARE sollten die NAPs geschlechtersensibel, partizipatorisch und inklusiv sein. Zudem sollten sie die Kohärenz verschiedener globaler Rahmenwerke stärken, wie das Rahmenwerk von Sendai, die Ziele nachhaltiger Entwicklung, die Urban Agenda, Ökosystembasierte Lösungen und die Rio-Konventionen. Wenn die Länder damit beginnen, ihre national festgelegten Beiträge (NDCs) zu aktualisieren und zu erhöhen, können die sich in der Erarbeitungsphase befindlichen NAPs als Umsetzungsstrategie zur Erreichung der NDCs ein wichtiges Instrument sein und könnten auch in Übereinstimmung mit den NDCs aktualisiert werden. Die COP 25 bietet die Gelegenheit, alle obengenannten Aspekte zu stärken und insbesondere den LDCs weitere Unterstützung anzubieten, damit sie aus dem NAP-Prozess wirkungsvollen Nutzen ziehen können.

Erwartungen an die COP 25

Zusammenfassend gesagt, sollte die COP 25 in Bezug auf den Schäden- und Verluste-Mechanismus (Loss & Damage Mechanism) jetzt den Weg zu mehr Klarheit ebnen und folgende Ziele verfolgen:

• Neue und innovative Finanzquellen erschließen (als Ergänzung für die Finanzhilfen aus den Industrieländern), mit denen sich bis 2022 wirklich zusätzliche Ressourcen in Höhe von 50 Mrd. USD aufbringen lassen.
• Die Rolle vorhandener Institutionen klären und feststellen, ob Bedarf an neuen Institutionen besteht, um die vielfältigen Anforderungen an die Finanzierung von Schäden und Verlusten anzugehen: Welche der Zuwendungszwecke könnten an den Green Climate Fund delegiert werden (mit zusätzlichen Mitteln), weil sie von langfristigerer Natur sind, Synergien mit Anpassungsmaßnahmen haben und dem GCF-Ansatz eines Paradigmenwechsels entsprechen? Durch welchen institutionellen Ansatz könnte im Fall von klimabedingten Katastrophen das humanitäre System unterstützt und die Lücken gefüllt werden, die es in den meisten Förderanträgen diesbezüglich gibt? Verfügen die vorhandenen Institutionen über ausreichende Kenntnisse zu Aspekten der Vertreibung, Migration und Umsiedlung, um Finanzhilfen für zweckmäßige und hilfreiche Reaktionen auf diese Probleme bereitzustellen? Diese und andere Aspekte wurden bisher nicht angesprochen.
• Klären, wie die Finanzhilfen die am stärksten gefährdeten Bevölkerungsgruppen erreichen kann, wobei besonders darauf geachtet werden sollte, dass Geschlechterbelange und die Rolle von Frauen und Kindern Eingang in die Arbeit des WIM finden. Dabei können die von der InsuResilience Global Partnership verabschiedeten armutsorientierten Grundsätze als hilfreiche Inspiration dienen, wie dieses Ziel angegangen werden kann.
• Ein Beschluss auf der COP 25, eine Finanzfazilität für Schäden und Verluste einzurichten, die als Dachorganisation für die Weiterleitung der neuen Ressourcen in eine effektive Finanzarchitektur sorgen könnte, die den verschiedenen Anforderungen im Bereich Schäden und Verluste gerecht wird, könnte einen eingehenden, aber schnellen Untersuchungsprozess anstoßen mit dem Ziel, dass auf der COP 26 klare strategische Empfehlungen und konkrete Maßnahmen erarbeitet werden.

In Bezug auf die Anpassungsfinanzierung sollte die COP 25:

• zu weiteren Zusagen für den Green Climate Fund (GCF) führen, damit dieser seinem Ziel von 15 Mrd. USD bei der derzeitigen Wiederauffüllung näherkommt.
• die Industrieländer ersuchen, Klarheit darüber zu schaffen, wie sie die Anpassungsfinanzierung erhöhen wollen, um das 50/50-Gleichgewicht zwischen Anpassungs- und Minderungsmaßnahmen zu erreichen und wie sie zum 100 Mrd.-USD-Ziel gelangen wollen.
• von den Ländern fordern, den Anteil der Klimafinanzierung erheblich zu erhöhen, die sich auch die Gleichberechtigung der Geschlechter zum Ziel setzt, um hier spätestens 2023 auf einen Anteil von 85% zu kommen.
• sowohl Industrie- als auch Entwicklungsländer und Institutionen der Klimafinanzierung auffordern, alle Möglichkeiten zu erkunden, die Einbindung und den Zugang lokaler Organisationen zu erhöhen, vor allem von Frauenorganisationen und solchen, die eine Gleichberechtigung der Geschlechter fördern.
• die Entwicklung partizipatorischer, inklusiver und geschlechtersensibler NAPs im Zusammenhang mit einer kohärenten Annäherung an verschiedene globale Rahmenwerke weiter beschleunigen und darauf drängen, bis 2020 die notwendigen verbesserten NDCs zu erarbeiten.

Sven Harmeling, CARE