Durch Klimafinanzierung Wirkung erzielen
Ist die Klimafinanzierung gut investiertes Geld? Die Einhaltung internationaler Zusagen ist eine Grundsatzfrage von Glaubwürdigkeit und Verantwortung zwischen Regierungen.
Damit Klimafinanzierung allerdings tatsächlich nachhaltig „wirkt“, d.h. erfolgreich die Anpassung an den Klimawandel, die Vermeidung von Treibhausgasen sowie den Schutz von Wäldern in Entwicklungs- und Schwellenländern fördert, müssen eine Reihe entwicklungspolitischer Bedingungen und normativer Kriterien erfüllt sein.
Was sind die Voraussetzungen erfolgreicher Förderung?
Erstens muss die Klimafinanzierung eine Gesamtstrategie verfolgen, die kohärent ist mit den Zielen der Entwicklungsförderung, d.h. nachhaltiger Armutsüberwindung, Verwirklichung der Menschenrechte, guter Regierungsführung und Friedensstiftung. Entwicklungsförderung und Klimaschutz dürfen in den Zielländern nicht als Neben- oder gar Gegeneinander wahrgenommen werden, sondern müssen sich im Gegenteil als zwei Seiten ein und derselben Medaille sinnvoll ergänzen und aufeinander beziehen. Das erfordert zweitens, dass Programme konzeptionell klar sind und die richtigen Prioritäten verfolgt werden. Im Bereich der Anpassungsfinanzierung setzt dies voraus, dass in den Empfängerländern regionale und lokale Klimarisikoanalysen durchgeführt, Vulnerabilitäten ermittelt und daraus wirkungsvolle Interventionsstrategien abgeleitet werden. Drittens ist es unerlässlich, dass alle wichtigen Akteure frühzeitig einbezogen werden und gemeinsame „ownership“ entwickeln. Neben Nichtregierungsorganisationen müssen diejenigen partizipieren können, die selbst betroffen sind, inklusive solcher gesellschaftlicher Gruppen, die vielfach marginalisiert werden, wie v.a. Frauen und die indigene Bevölkerung. Nur so kann Klimafinanzierung eine Erfolgsgeschichte werden.
Welche Kriterien gibt es und wie schneidet Deutschland ab?
Um beantworten zu können, inwieweit Projekte und Programme, die mit deutschen Mitteln gefördert werden, den Ansprüchen genügen, haben wir eine Reihe von Bewertungskriterien formuliert. Wie gut die deutsche Klimafinanzierung mit Blick auf diese Kriterien allerdings tatsächlich abschneidet, kann anhand der wenigen, öffentlich zugänglichen Informationen nicht seriös beurteilt werden. Um Projekte fachlich gut bewerten zu können, bedarf es sehr viel genauerer Informationen. Es ist nicht davon auszugehen, dass alle Projektinformationen vollständig öffentlich gemacht werden, und es wäre mehr als wünschenswert, dass die Bundesregierung und ihre Projektträger ein höheres Maß an Transparenz hinsichtlich der geförderten Projekte herbeiführen. Der Adaptation Fund (Anpassungsfonds) der Vereinten Nationen (engl. United Nations, UN) zeigt, wie es gehen kann.
Wie lässt sich die Transparenz der deutschen Klimafinanzierung verbessern? Die Bundesregierung sollte die geförderten Projekte zunächst inventarisieren und die Informationen öffentlich zugänglich machen. Sodann sollten dem Parlament sowie der Öffentlichkeit regelmäßige Rechenschaftsberichte vorleget werden. Schließlich handelt es sich bei der Klimafinanzierung um einen der am schnellsten wachsenden Bereiche der internationalen Zusammenarbeit, der auch künftig an Bedeutung zunehmen wird. Entsprechend wäre es auch im eigenen Interesse der Bundesregierung – gerade in Zeiten knapper Haushaltsmittel – eine Informationspolitik zu betreiben, die nicht nur die Quantität der eingesetzten Mittel offenlegt, sondern auch Rückschlüsse auf die Förderstrategie, Auswahlkriterien sowie die Qualität der einzelnen Projekte zulässt. In dem Maße, in dem die Transparenz der Bundesregierung zunimmt, wird auch unsere Datenbank an Aussagekraft gewinnen.
Wie lautet das Fazit? Bis auf weiteres müssen wir der Bundesregierung das Zeugnis einer unzureichenden Informationspolitik ausstellen. Da sie noch kein Gesamtkonzept ihrer internationalen Klimafinanzierung vorgelegt hat, welches die strategische Ausrichtung aufzeigt und schlüssig macht, wie die Vielzahl der Förderinstrumente koordiniert und konzeptionell aufeinander bezogen sind, muss befürchtet werden, dass die Wirkung der eingesetzten Mittel wenig strategisch und deutlich verbesserungsfähig ist. Eine Studie von „Brot für die Welt“ und Germanwatch untermauert diese Kritik.
Qualitative Bewertungskriterien der Klimafinanzierung
Armutsorientierung
Die Überwindung von Armut ist Grundvoraussetzung für ein Leben in Würde und daher oberstes Ziel der Entwicklungspolitik. Mit den Millennium Development Goals (MDGs) liegt zwar ein internationaler Referenzrahmen mit konkreten Zielen für das Jahr 2015 vor. Klimawandel macht aber vielerorts Entwicklungserfolge zunichte, verschärft die Armut und bedroht Existenzen. Armut und Not können außerdem selbst klimaschädliche Verhaltensweisen fördern, etwa durch die Übernutzung sensibler Ökosysteme oder von Wäldern. Anpassungs- und Klimaschutzprojekte sollten aus diesen Gründen ihren spezifischen Bezug zur Armutsorientierung aufzeigen. Die Mindestanforderung gemäß dem Grundsatz „Do no harm“ lautet, dass Klimafinanzierung Armut nicht verschärfen darf. Wünschenswert wäre, dass Klimafinanzierung einen aktiven Beitrag zur Armutsreduzierung leistet.
Vulnerabilität
Unter Vulnerabilität versteht man die Schutzbedürftigkeit, die sich aus dem Zusammenwirken einer hohen Gefahrenexposition (z.B. Hochwassergefahr) und dem Ausmaß der Fähigkeit, die Gefahr aus eigener Kraft abzuwenden bzw. zu bewältigen, ergibt. Die Vulnerabilität kann für Personengruppen, Gemeinden, Regionen oder Länder bewertet werden. Besonders schutzbedürftige Gruppen sind beispielsweise Kleinbauern und –bäuerinnen, benachteiligte Minderheiten, Indigene, Frauen, Kinder, ältere Menschen oder Behinderte. Klimafinanzierung muss der Vulnerabilität Rechnung tragen und prioritär dort eingesetzt werden, wo die Schutz- bzw. Hilfsbedürftigkeit am größten ist. Dies gilt insbesondere für den Bereich der Anpassung und in abgestufter Form auch für REDD+ (engl. Reducing Emissions from Deforestation and Forest Degradation in Developing Countries) und Emissionsminderung. Klimaprojekte und -programme dürfen Vulnerabilität niemals erhöhen, sondern sollten sie vielmehr aktiv mindern, indem sie sich beispielsweise explizit an besonders schutzbedürftige Gruppen richten.
Menschenrechte
Auf die Einhaltung der Menschenrechte – der bürgerlich-zivilen ebenso wie der wirtschaftlichen, sozialen und kulturellen – haben sich die meisten Staaten völkerrechtlich verpflichtet. Klimawandel bedroht aber den Kernbestand vieler Rechte, wie z.B. des Rechts auf Nahrung, Wasser oder körperliche Unversehrtheit. Die Menschenrechtspakte erfordern von den Staaten, ein Maximum verfügbarer Ressourcen einzusetzen, um die Umsetzung der Menschenrechte schnellstmöglich zu erreichen. Dies gilt im Grundsatz auch für die Klimafinanzierung: Projekte sollten ihren Menschenrechtsbezug aufzeigen, dürfen keinesfalls Menschenrechte verletzen, sondern sollten den Schutz und die Förderung von Menschenrechten als ein explizites Anliegen haben.
Partizipation
Partizipation umfasst Informations-, Mitwirkungs- und Zustimmungsrechte auf mehreren Ebenen:
Erstens ist Beteiligung eine wesentliche Voraussetzung, um „common ownership“ der Mitwirkenden und Betroffenen im Nahumfeld eines Projektes herzustellen. Ohne „common ownership“ sind Projekte selten nachhaltig, ihre Wirkung ist daher oftmals begrenzt oder gar negativ. Angemessene Partizipationsmöglichkeiten sollten durch die Projektträger bereits frühzeitig, d.h. in der Planungsphase, eingeräumt werden, nicht erst bei der Implementierung. Hierauf können Geber von Klimafinanzierung hinwirken.
Zweitens sollte die Frage des Zugangs zu Mitteln der bi- oder multilateralen Klimafinanzierung so partizipativ wie möglich gelöst werden. Viele Finanzierungsinstrumente sind bislang nur für einige wenige potentielle Projektträger zugänglich. Eine verstärkte Öffnung für regionale staatliche und nicht-staatliche Antragsteller ist anzustreben.
Drittens sollte die Zivilgesellschaft bei der Besetzung der Entscheidungsgremien von Finanzierungsinstrumenten auf regionaler wie multilateraler Ebene (z.B. UN Adaptation Fund, Green Climate Fund) beteiligt werden, um die Qualität, Bürgernähe und Glaubwürdigkeit dieser Gremien – und der von ihnen zu verantwortenden Entscheidungen – zu verbessern.
Die Geber von Klimafinanzierung sollten also gute Beteiligungsmöglichkeiten für Zivilgesellschaft und Betroffene von den Projektträgern einfordern sowie diese bei der Besetzung von Entscheidungsgremien und der Zugangsregelung für Antragsteller selbst einräumen. Keinesfalls dürfen Projekte gegen national bzw. international kodifizierte Beteiligungsrechte verstoßen.
Gender
Klimafolgen sind teilweise genderspezifisch, die Anforderungen von Männern und Frauen an Risikovorsorge, Anpassung und Klimaschutz sind daher graduell unterschiedlich. Da die genderbezogene Diskriminierung in vielen Ländern ein erheblicher Tatbestand ist, gibt es ein latentes Risiko, dass die berechtigten Anliegen von Frauen und ihre spezifischen Beiträge zur effizienten und erfolgreichen Projektumsetzung bei Klimaschutz- und Anpassungsprojekten nicht genügend berücksichtigt werden bzw. sich im Extremfall Ausschluss und Marginalisierung von Frauen in Projekten wiederholen. Das ist z.B. der Fall, wenn Frauen aufgrund ihrer gesellschaftlichen oder rechtlichen Stellung von Projekten ausgeschlossen bzw. genderdifferenzierte Auswirkungen eines Projektes in die Projektplanung nicht mit einbezogen werden. Klimafinanzierung muss daher gendersensitiv sein. Allen Projekten muss eine Genderanalyse vorausgehen. Bei Projekten sind die Genderbezüge darzulegen, Genderkriterien müssen erarbeitet, und ihre Umsetzung muss evaluiert werden. Darüber hinaus müssen Projektfinanzen einem Gender-Audit unterzogen werden. Auf keinen Fall darf ein Projekt Frauen benachteiligen bzw. zu einer Verschlechterung der Situation von Frauen aufgrund ihrer geschlechtsbedingten Rollen und Rechte in den Empfängerländern beitragen. Gezielte Frauenförderung kann notwendig sein, um existierende Diskriminierungen und Defizite auszugleichen. Wünschenswert wäre, dass Klimafinanzierung einen aktiven Beitrag leistet, um Geschlechtergerechtigkeit herzustellen.
Eine ausführliche Darstellung des menschenrechtlichen und normativen Rahmens internationaler Klimafinanzierung gibt es hier: „A Matter of Principle(s) – A Normative Framework for a Global Compact on Public Climate Finance.”
