Das GCF-Direktorium bewilligt die ersten acht vom Fonds geförderten Projekte

Das GCF Gebäude in Songdo
© Brandon Wu, ActionAID

Auf der 11. Sitzung des Direktoriums des Grünen Klimafonds (Green Climate Fonds, GCF), die vom 2. bis 5. November in Livingstone, Sambia, stattfand, herrschte eine gespannte Vorfreude: Nur wenige Wochen vor dem entscheidenden Klimagipfel in Paris schlug auch für die 24 Mitglieder des Direktoriums die Stunde der Entscheidung, denn sie sollten Geschichte schreiben: Ihnen fiel die Aufgabe zu, die ersten acht Projekte zu bewilligen, die mit einer Gesamtsumme von 168 Mio. USD aus dem Grünen Klimafonds gefördert werden würden. Dies sollte gleichzeitig ein Signal an die Welt und die Verhandlungsführer in Paris senden, dass der Fonds nun voll arbeitsfähig sei. Die Beratungen am letzten Sitzungstag zogen sich bis weit nach Mitternacht hin, und als die Entscheidung schließlich um 3.30 Uhr gefallen war, herrschte allgemein eher ein Gefühl der Erleichterung als der großen Freude. Was durchaus verständlich ist, denn die Debatten und der Austausch in Livingstone sowohl innerhalb des Direktoriums als auch zwischen Direktorium und Sekretariat ließen deutlich werden, dass der GCF genau wie sein Hauptsitz, der etwas hastig erbaute glänzende I-Tower in Songdo, zwar in technischer Hinsicht voll funktionsfähig ist, aber dass die Fundamente des Gebäudes und seine Wände in politischer Hinsicht noch erheblich verstärkt werden müssen, bevor der Klimafonds sich in der Praxis bewähren und seiner eigenen Ambition und strategischen Vision gerecht werden kann.

In gewissem Sinne war die Arbeit des Direktoriums und Sekretariats des GCF in den letzten zwei Jahren genau auf diesen Moment ausgerichtet: Der erste Schritt war der Beschluss auf der 5. Sitzung des Direktoriums im Oktober 2013 in Paris, acht wesentliche politische Rahmenbedingungen für die Erstauffüllung des Fonds festzulegen, die im ersten Halbjahr 2014 weiter ausgearbeitet wurden, wobei in dieser Zeit wichtige politische Entscheidungen zu fast allen anderen Fragen verschoben wurden. Im November 2014 folgte die Geberkonferenz in Berlin, wo der Fonds zusätzliche Finanzzusagen erhielt, wie auch auf der anschließenden COP20 in Lima. In den beiden vorherigen Direktoriumssitzungen des Jahres 2015 wurde über die Akkreditierung der ersten 20 Durchführungsinstitutionen für die vom Fonds geförderten Projekte entschieden. Und im letzten Schritt erfolgte die fieberhafte Arbeit des Sekretariats über einen langen Sommer hinweg und in den Frühherbst hinein, um von den 37 eingegangenen Projektanträgen acht auszusuchen, über deren Finanzierung das Direktorium in Livingstone entscheiden sollte.

Die ersten acht Förderprojekte des GCF

Obwohl die ersten dem Direktorium zur Bewilligung vorgelegten Förderanträge (siehe Tabelle 1) als zufällige Auswahl präsentiert wurden, handelt es sich um eine sorgfältig ausgewogene Mischung, um sicherzustellen, dass die Projekte im Paket verabschiedet werden können. Darunter sind drei Anträge von Institutionen mit Direktzugriff und fünf von Durchführungsorganisationen mit internationalem Zugang, zwei, die auf eine größere, über Zuschüsse und Kredite hinausgehende und auch den privaten Sektor einschließende Bandbreite an Finanzierungsinstrumenten zurückgreifen, um in der Region die Folgen des Klimawandels abzuschwächen, und vier Anpassungsprojekte mit deutlichem geografischen Schwerpunkt auf afrikanische Staaten, am wenigsten entwickelte Ländern (LDCs) und kleinen Inselstaaten (SIDS), bei denen Zyklonschutzbauten, die Bekämpfung von klimabedingtem Wassermangel und eine Erhöhung der Widerstandskraft von Gemeinschaften und Ökosystemen im Mittelpunkt stehen.

Die Vorlage der Anträge beim Direktorium war gleichzeitig ein erster Testfall für das Vorauswahlverfahren beim Fonds und für dessen Transparenz, auch in der Arbeit des unabhängigen technischen Beraterausschusses (Technical Advisory Panel, ITAP). Der ITAP sollte die Anträge auf der Grundlage von sechs Investitionskriterien begutachten ebenso wie die Sorgfalt des Sekretariats bei der Überprüfung, ob die Projektkonzepte alle vom GCF geforderten Standards einhalten (due diligence check): die ökologischen und sozialen Leitplanken, seine Genderpolitik, die Richtlinien zum Risikomanagement und den GCF-Rahmen für die Ergebnisauswertung (results management framework). Bei der Darlegung ihrer jeweiligen Bewertungen vor dem Direktorium in einer öffentlichen Sitzung wurde deutlich, dass der ITAP und das Sekretariat bei der Evaluierung der Projekte nicht immer einer Meinung waren.

Tabelle 1: Liste der vom Direktorium bewilligten Förderprojekte mit Stand vom 6. November 2015

Liste der dem Direktorium vorgelegten Projektanträge

Bei der anschließenden Erörterung der ersten GCF-Finanzierungsanträge wiesen auch die Direktoriumsmitglieder nachdrücklich darauf hin, dass diese Projekte keine Präzedenzfälle schaffen würden, da mehrere von ihnen sowohl in Bezug auf das Auswahlverfahren als auch inhaltlich grundlegende Fragen aufwerfen würden.

• Bei dem peruanischen Projekt in den Feuchtgebieten wurden beispielsweise Bedenken laut, ob Perus nationale Durchführungsinstitution Profonanpe wirklich die freie, vorherige und informierte Zustimmung (FPIC) aller indigenen Bevölkerungsgruppen im Projektgebiet erhalten habe und ob bei der Projektumsetzung garantiert werden könne, dass die indigenen Bevölkerungsgruppen davon profitieren und dadurch gefördert werden.
• Die Wirksamkeit eines von CSE durchgeführten Projekts zur Unterstützung von Gemeinden auf versalzenen Landflächen an der Küste Senegals wurde vom ITAP angezweifelt, weil die Zahl derer, denen das Projekt zugutekäme, und die anvisierte Projektfläche sehr klein seien. Das wiederum löste bei Beobachtern die Sorge aus, dass durch eine irreführende Gleichstellung von Projektskalierung und Wirkung kleine gemeindebezogene Projekte und Programme im GCF trotz ihres Nachahmungspotentials benachteiligt werden könnten.
• In Bezug auf die beiden Projekte zur Wasserversorgung auf den Malediven und Fidschi stellte der ITAP ihren konkreten Bezug zur Anpassung an den Klimawandel in Frage.
• Ein von der Interamerikanischen Entwicklungsbank eingereichter Förderantrag für ein Projekt im privaten Sektor zur Ausgabe von Energie-Effizienz-Bonds in Lateinamerika und der Karibik, bei dem GCF-Gelder als Garantie dienen sollen, ließ bei einigen Analysten die Sorge aufkommen, ob die geplante Wertpapierausgabe auf der bestmöglichen internationalen Zertifizierung beruhe und nicht nur auf freiwilligen Standards und ob dabei auf fossilen Brennstoffen beruhende Technologien vollkommen ausgeschlossen seien. Sie gaben außerdem zu bedenken, ob hier nicht aus verfahrensrechtlichen Gründen die implizite Zusage für Hunderte Millionen weiterer GCF-Mittel für dasselbe Projekt über die nächsten fünf Jahre gegeben würde.
• Auch ein von Acumen eingereichter Förderantrag für einen regional operierenden Risikokapitalfonds, bei dem es um die Beschaffung von Risikokapital für kleine Solarunternehmen in Ostafrika geht und bei dem der GCF mit einer Kapitalbeteiligung eine Anschubfinanzierung leisten soll, sorgte für Stirnrunzeln, da Acumen noch gar nicht die Bedingungen für die Akkreditierung erfüllt hat.

Beide vom privaten Sektor durchgeführten Projekte erwarten zudem, durch die Einrichtung von Zweckgesellschaften in Steueroasen weitere Finanzmittel zu mobilisieren, womit sie zum internationalen Problem der Steuervermeidung beitragen, was von zivilgesellschaftlichen Beobachtern als unvereinbar mit dem erklärten Zweck des GCF als einem auf einen Paradigmenwechsel abzielenden Fonds angeprangert wird.

Obwohl die Förderanträge vom Direktorium allgemein positiv aufgenommen wurden, sprachen sich einige der Mitglieder aus Entwicklungsländern dennoch dafür aus, alle Finanzierungsbeschlüsse auf die nächste Direktoriumssitzung zu vertagen. Dass sie dieses sorgfältig geeichte Paket an Förderanträgen fast zum Scheitern brachten ist auf ihre Vorbehalte gegenüber den allgemeinen Fortschritten im GCF und auf ihre wachsende Unzufriedenheit darüber zurückzuführen, dass sich der Klimafonds in der Hektik, Entscheidungen fällen zu müssen, weiter und weiter von der strategischen Vision der Direktoriumsmitglieder aus den Entwicklungsländern entfernt: nämlich dass der GCF eigentlich ein Fonds sein sollte und keine Bank, die in äußerst strukturierte Finanzierungen verwickelt ist. In ihren Augen sollte der Fonds vielmehr als Wegbereiter für nationale Durchführungsinstitutionen und strategische Rahmenwerke dienen, mit denen die Eigenverantwortung der Länder gestärkt wird, indem er Zuschüsse und Darlehen zu besonders günstigen Bedingungen gewährt, mit denen über einen Direktzugang konkrete Klimaschutzmaßnahmen finanziert werden, die dauerhafte Entwicklungsbedürfnisse der jeweiligen Länder berücksichtigen und unterstützen.

Das Unbehagen einiger Direktoriumsmitglieder über beschlossene Akkreditierungen

Das Akkreditierungsverfahren des GCF im letzten Jahr hat sowohl bei vielen Direktoriumsmitgliedern aus Entwicklungsländern als auch bei zivilgesellschaftlichen Beobachtern das Unbehagen verstärkt, dass der Fonds vielleicht nicht über das „weiter wie bisher“ hinauskomme – zumindest nicht in Bezug auf die Partner zur Projektdurchführung, weil er bisher nicht dem Direktzugang auf GCF-Mittel durch nationale und regionale Institutionen der Entwicklungsländer Priorität eingeräumt hat. Das GCF-Direktorium muss sich noch auf einen strategischen Ansatz bei der Akkreditierung verständigen, der auf ein Gleichgewicht und ein ausgewogenes Verhältnis zwischen Durchführungsorganisationen mit Direktzugang, geografischen/regionalen Institutionen, Akteuren aus dem Privatsektor und internationalen Organisationen abzielt.

Die Liste der bereits vom GCF akkreditieren Institutionen mit internationalem Zugang liest sich wie das „Who-is-Who“ der großen öffentlichen Entwicklungsfinanzinstitutionen: Asiatische Entwicklungsbank, Weltbank, Interamerikanische Entwicklungsbank, Europäische Bank für Wiederaufbau und Entwicklung sowie bilaterale Finanzinstitutionen wie die Agence Francaise de Developpement und die deutsche Kreditanstalt für Wiederaufbau (KfW), die alle für die Durchführung großer Projekte in der höchsten ökologischen und sozialen Risikokategorie A akkreditiert wurden (als groß werden Projekte mit einer Gesamtfinanzierung von bis zu 250 Mio. USD definiert, bei denen der GCF einen kleineren Anteil übernimmt). Demgegenüber können sieben der neun akkreditierten Institutionen mit Direktzugang lediglich Mikro- oder Kleinprojekte (mit einem Finanzbedarf von bis zu 10 Mio. bzw. 50 Mio. USD) durchführen. Dies hat zu Befürchtungen geführt, dass die GCF-Mittel überwiegend durch große Entwicklungsfinanzinstitutionen fließen könnte, was deren Geschäftsmodelle unterstützt, statt die Klimafinanzierung weg von diesen Einrichtungen und hin zu nationalen Institutionen zu lenken.

Über ein drittes Bündel an Akkreditierungsgesuchen sollte in Livingstone entschieden werden. Diese Entscheidung wurde aber auf März 2016 vertagt. Eine Akkreditierung dieser Bewerber hätte den bestehenden Trend eher noch verschlimmert als verbessert, denn darunter sind die Afrikanische Entwicklungsbank, die Europäische Investitionsbank und die International Finance Corporation, der private Arm der Weltbank. Mit der HSBC und der Credit Agricole gehörten auch zwei große Geschäftsbanken des Privatsektors zu den Bewerbern. Im Gegensatz zu den beiden ersten Akkreditierungsrunden des GCF auf früheren Direktoriumssitzungen waren die Identitäten der Akkreditierungsbewerber im Vorfeld der Sitzung von Livingstone bekannt. Auch das war eine Reaktion auf die weitverbreitete Kritik seitens Beobachtern von außen auf die Akkreditierung der Deutschen Bank auf der 10. GCF-Sitzung. Diese hatten moniert, dass die Intransparenz rund um die GCF-Akkreditierungen eine gründliche und unabhängige Überprüfung der institutionellen Leistungsbilanz dieser Institute verhindere. (Die Intransparenz wurde mit bestehenden Richtlinien in der vorläufigen Informations- und Offenlegungspolitik des GCF gerechtfertigt. Die Richtlinien sollten in Livingstone überarbeitet werden, was aber verschoben wurde). Mit Verweis auf die Geschichte dieser Geschäftsbankriesen als weltgrößte Finanzierer der andauernden Gewinnung fossiler Brennstoffe sowie Gesetzesverstößen wie Geldwäsche und Menschenrechtsverletzungen hatten viele zivilgesellschaftliche Gruppen, die sich aktiv für den GCF engagieren, gefordert, das Akkreditierungsgesuch von HBSC und Credit Agricole abzulehnen. Sie zweifeln daran, dass diese multinationalen Geschäftsbanken ernsthaft bereit seien, ihr gesamtes über die wenigen vom GCF ausgewählten Förderprojekte hinausgehendes Finanzierungsportfolio zu verändern. Stattdessen befürchten sie, dass diese Projekte nur aus Imagegründen durchgeführt werden, um den Banken ein „grünes Mäntelchen“ umzuhängen. Die meisten Direktoriumsmitglieder aus den entwickelten Ländern sind hier anderer Meinung und argumentieren, dass eine Bindung an den GCF und das Durchlaufen von dessen komplexen Akkreditierungsprozess die Bereitschaft der Bankenriesen zeige, ernsthaft eine dauerhafte Verlagerung ihrer Finanzaktivitäten zur Unterstützung des Klimaschutzes beginnen.

Ausstehende Entscheidungen zu operativen Richtlinien und Rahmenbedinungen als Priorität für 2016

Wie gut die ersten acht vom GCF in Livingstone bewilligten Projekte und Dutzende weitere zukünftige Projekte umgesetzt werden können, hängt auch von einer Stärkung der operativen Fundamente des neuen Klimafonds ab. Über eine ganze Reihe von begleitenden Richtlinien und Rahmenbedingungen muss noch entschieden werden. Sie wurden teils noch gar nicht in Angriff genommen, teils aber auch schon über mehrere Direktoriumssitzungen vertagt, um den ehrgeizigen Zeitplan zu erfüllen, die Finanzierung der ersten Projekte noch vor Paris zu bewilligen.

Auf den drei für 2016 geplanten Direktoriumssitzungen (Anfang März, im Juni und im Oktober) müssen diese ausstehenden Richtlinien in Angriff genommen und die operative Grundlage des GCF gestärkt werden. Das ist notwendig, um sicherzustellen, dass der GCF nicht nur im Schnellverfahren Finanzmittel vergibt, sondern auch in der Lage ist, mit der nötigen Sorgfalt für eine effektive und angemessene Umsetzung, Aufstockung und Nachahmung der finanzierten Projekte und Programme zum Nutzen der betroffenen Menschen und Gemeinschaften in Entwicklungsländern zu sorgen sowie auf deren Prioritäten und Bedürfnisse in einer Art und Weise einzugehen. Nur so kann der GCF die nationale Institutionen, Prozesse und Gemeinschaften stärken und befähigen und wirklich eine Transformation anstoßen.

Liane Schalatek / Heinrich-Böll-Stiftung Nordamerika

Dies ist eine gekürzte Version des Artikels „Relief not Jubilation as GCF Board Approves the Fund’s First Eight Funding Proposals“. Der vollständige Text kann hier. aufgerufen werden.